풍수해는 한국의 자연재해 피해의 약 90% 이상을 차지하고 있다(한국환경정책평가연구원, 2011:1 ). 침수의 유형은 홍수 발생원에 따라 외수와 내수에 의한 침수로 구분할 수 있다(신상영, 2015). 외수침수는 하천이 범람하여 일으키는 것으로, 하천제방의 설계기준을 넘는 강우가 발생하면 하천수가 제방을 넘어 제내지가 침수되는 현상을 말한다. 내수침수는 도시내 배수체계의 설계기준을 초과하는 강우로 인해 저지대가 침수되는 현상으로, 하천의 외수위 상승으로 저지대에서의 배수가 곤란하거나 역류하게 되는 상황에서 빗물(노면수)이 도시내 고지대에서 저지대로 흘러들어 발생한다. 이와 관련하여 ‘도시홍수’란 도시화의 진전으로 불투수층이 증가함에 따라 첨두홍수량 증가, 홍수 도달시간 감소, 내수배제의 불량으로 인해 발생하는 홍수를 의미한다(한국환경정책평가연구원, 2011:26). 서울의 경우 도시개발이 강남지역으로 확산되기 전까지는 한강의 범람으로 인한 외수침수가 주를 이루었지만, 강남에 주거지가 조성된 이후에는 내수침수가 더욱 빈번히 발생하는 경향이 있다.

방재계획 요소는 크게 토지이용, 건축, 기반시설의 범주로 나누어지는데, 토지이용 측면에서는 지역별 재해위험과 취약도에 따른 용도시설 배치와 완충공간 조성, 건축 측면에서는 급경사지에서의 건축규모 제한, 지하층 등 예상 침수위 이하의 공간에 대한 거실용도 제한, 대지의 지반고를 침수위 이상으로 높이는 지반개량, 1층 바닥을 침수위 이상에 위치시키기 위한 고상식 건축구조(필로티, piloti), 기반시설 측면에서는 도로·공원·녹지·광장 등에 빗물 침투 및 저류 기능 부여 등의 요소가 고려될 수 있다(국토연구원, 2015:229-231; 신상영, 2015). 본 연구에서는 토지이용과 건축의 범주에 해당하는 방재계획 요소로서 구체적으로 표고에 따른 재해위험을 고려한 아파트와 단독주택의 배치, 1층 바닥의 높이를 인위적으로 올리는 건축구조에 초점을 맞춘다.

제도적 차원에서 한국의 법정 방재계획은 1967년에 제정된 ‘풍수해대책법’에서 시작되었고, 이에 의거하여 1977년부터 매 5년마다 ‘방재기본계획’이 수립되어 왔다. 이후 1995년에 가뭄과 지진이 재해에 추가되면서 ‘자연재해대책법’으로의 전면 개정이 이루어졌다. 그리고 2010년에는 그 규칙으로 ‘지구단위홍수방어기준’이 마련되어 토지이용(제14조), 단지조성(제15조), 건축물(제17조) 등 각 부문별로 홍수에의 대처 방안들이 제시되었다.

도시계획 차원에서는 2000년에 ‘도시계획법’이 전면 개정되면서 ‘방재지구’가 도입되었는데, 이는 풍수해, 산사태, 지반 붕괴 및 그 밖의 재해를 예방하기 위해 필요한 지구로 정의된다(도시계획법 제33조, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제75조). 방재지구 안에서는 조례에 따라 재해예방에 장애가 되는 건축물을 건축할 수 없으며(시행령 제75조), 이와 함께 1층 전부를 필로티 구조로 건축하는 경우 필로티 부분을 층수에서 제외하거나 재해저감대책에 부합하게 재해예방시설을 설치하는 건축물에 대해서는 건폐율과 용적률을 완화하는 인센티브를 적용할 수 있도록 하고 있다(시행령 제83조∽제85조). 이에 따라 ‘서울시도시계획조례’에서도 2008년에 방재지구내에서의 건축제한 규정을 마련하였으나(제50조), 아직까지 그 구체적인 기준은 만들어지지 않았다. ‘건축법’에서도 침수가 우려되는 지역에서 지하층 등 일부 공간을 주거용으로 사용하기 위해서는 건축위원회의 심의를 거쳐 허가를 받아야 하고(제11조), 공공기관의 건축물은 침수방지 및 방수를 위해 1층 전체에 필로티 구조를 의무화하는 규정(제49조)을 두고 있다.

도시계획 차원에서 침수 피해를 방지하기 위한 방재계획 요소를 다룬 선행연구는 그리 많지 않다. 고규태·이원영(2012)은 내수침수에 의한 저지대의 홍수 피해를 저감하기 위한 도시계획기법으로 하수관거와 빗물펌프장의 시설용량 증대와 같은 방재시설의 확충은 한계가 있으므로, 투수성 포장으로 투수면적을 확대하여 첨두유출량을 줄이고 공원 등의 저류 기능을 확대하는 방안을 강구해야 함을 제시하고 있다. 김근영(2005)은 도시홍수의 피해를 줄이기 위한 재해저감형개발(LID, Low Impact Development)의 비구조적 요소로서 제도적 차원에서 방재계획과 도시계획 관련 법·제도간 연계성을 강화할 것을 제안하고 있다.

한편 서울의 도시개발 및 재해 특성과 관련해서는 최충익(2013)이 통시적 관점에서 서울의 재난·재해의 발생 특성을 시기별로 고찰한 바 있다. 관련하여 특히 장경석(2006)은 60∽80년대 한강변에 아파트단지가 들어서게 된 원인을 강변도로 건설, 공유수면매립사업, 경부고속도로 건설과 토지구획정리사업, 아파트지구와 같은 개발사업 및 토지이용제도에서 찾은 바 있는데, 이는 본 연구에서도 중요하게 분석될 내용을 구성한다.

여의도, 용산, 반포·잠원, 신사·압구정, 잠실, 뚝섬·광나루 일대 등을 아우르는 한강변은 원래 홍수 때면 물에 잠기고 갈수기에는 백사장이 되는 상습침수지역으로(손정목, 2003:293), 한강 범람으로 인한 외수침수는 역사적으로 반복되어온 재해였다. 1920년 물난리로 수해상습지역인 마포, 이촌동, 뚝섬 일대가 완전 침수되어 전가옥이 피해를 입었다는 기록은 “대홍수로 경성시내 침수가옥이 2천여호에 달하고 … 이촌동이 가장 참담한 피해를 입었다”는 언론보도¹⁾를 통해서도 확인할 수 있다. 또한 1925년 ‘을축년 대홍수’에서도 제방의 여러 지점이 유실, 붕괴되어 용산 일대를 흙탕물 바다로 만들었고, 동부이촌동, 용산역, 뚝섬 일대는 침수로 전가옥이 전멸되었다고 한다(서울특별시사편찬위원회, 1985: 821). 그림 1은 1927년에 작성된 서울의 한강 범람도로, 한강변을 따라 제방이 무너진 곳, 유실되거나 무너진(倒壞) 가옥이 많은 곳, 가옥의 2/3이상, 1/3이상이 각각 침수된 곳을 표시하고 있다.

Figure 1. 
Flooding Map of Han River in Seoul

광복과 한국전쟁 이후 1960∽70년대에도 매년 집중호우 때마다 한강은 홍수를 일으켜 한강변의 저지대가 침수되는 현상이 되풀이되었는데, 이는 모두 제방 배후의 지반고가 계획수면보다 낮게 형성되었기 때문이었다(서울특별시편찬위원회, 1985: 811). 1970년과 71년 언론보도에 따르면²⁾ 서울 시내이면서도 장마만 지면 한강이나 하천의 물이 넘쳐 드는 상습침수지역은 34군데로 당시 종로구의 5배가 넘는 면적이었다고 한다. 이 중 난지도, 잠원, 잠실, 풍납 지역은 장마로 물이 불면 침수가 되어 외부와 완전히 고립되는 곳, 그리고 흑석, 반포, 암사 지역은 제방을 제대로 쌓지 않아 한강물이 넘쳐 들어 외수침수가 되는 곳으로 각각 지목되었다.

한국에서 아파트는 5층 이상의 공동주택으로 정의되고 있듯이(건축법 시행령 별표 1), 아파트의 특성은 김태오·최막중(2016)이 명시한 바와 같이 ‘주택의 수직적 집적’으로 대표된다. 따라서 방재계획의 측면에서 단독주택과 아파트라는 주택유형의 차이는 동일한 지반고를 기준으로 아파트를 구성하는 단위 주택들의 해발고도가 단독주택에 비해 높다는 점에 있다. 이러한 점에서 아파트는 주택의 수직적 집적을 통해 지표면 또는 지반면(ground level)에 접한 1층의 주택을 제외하고는 다른 모든 주택들의 의 해발고도를 높여 침수위험에 노출되는 주택의 호수를 최소화할 수 있는 주택유형으로, 이러한 아파트의 방재적 특성은 물이 높은 곳에서 낮은 곳으로 흐르는 중력의 원리에 의거한, 가장 간단하지만 가장 기본적인 방재의 원칙에 기인한 것이다.

아파트의 방재효과는 특히 한강변 저지대와 같은 상습침수지역을 주거지로 개발한 경우에 더욱 크게 나타날 수 있다. 이와 관련하여 흥미로운 사실은 서울시가 이러한 효과를 인지한 것은 1970년대로, 1972년 홍수로 인해 침수되었던 장안평 일대에 대한 항구적 방재대책으로 1976년부터 침수가옥을 모두 철거하고 대신 대규모 아파트단지를 조성하기 시작했다는 기록이 있다(서울특별시사편찬위원회, 1996:692).

구체적으로 아파트의 방재원리는 그림 2를 통해 직관적으로 예시될 수 있는데, 음영으로 처리된 주택은 침수위험에 노출될 수 있는 주택을 의미한다. 동일한 호수의 주택을 단독주택으로만 건축하는 경우 모든 주택이 지표면에 위치하여 수해에 취약할 수 있기 때문에 모든 주택에 대해 침수대책을 수립하여야 한다(그림 2의 (a)). 이에 비해 동일한 호수의 주택을 모두 수직적으로 집적시켜 아파트로 건축하면 지표면에 접한 1층 주택을 제외하고 다른 모든 주택은 침수위험에서 벗어날 수 있으므로, 1층에 위치한 주택에 대해서만 건축계획 차원에서 바닥의 높이를 올리거나 필로티 구조를 채택하는 등의 추가적인 방재조치만 취하면 된다(그림 2의 (b)). 따라서 아파트가 실제 방재계획 요소로 작동하기 위해서는 기본적으로 도시계획 차원의 토지이용 측면에서 단독주택용지를 아파트용지로 전환하고, 보완적으로 건축계획 차원에서 아파트의 1층에 대해 침수대책을 마련하는 두 단계의 조치가 필요하다. 이후에서는 이 두 가지 도시계획 및 건축계획 요소에 대해 구체적으로 살펴보도록 한다.

Figure 2. 
Disaster prevention effect of apartment compared to single-family housing

이상 방재계획의 측면에서 단독주택용지를 아파트용지로 대체하는 토지이용의 전환은 도시계획 차원에서 아파트지구를 도입하여 구현할 수 있었음을 확인하였다. 그렇다면 앞서 그림 2를 통해 설명하였듯이 여전히 침수위험에 노출되어 있는 아파트의 1층에 대해 건축계획 차원에서 어떠한 보완조치가 이루어졌는지를 살펴보도록 한다. 결론부터 말하자면 명시적으로 아파트 1층의 침수를 방지하기 위해 마련된 별도의 방재조치는 찾아볼 수 없었다. 그럼에도 주목할 것은 당초 의도한 바는 아니었지만 결과적으로 아파트 1층의 침수 예방에 결정적으로 기여한 건축계획적 요소가 있었는데, 지하층 설치의무 규정이 바로 그것이다.

건축법상 지하층 설치의무 규정은 1970년 당시 남북간 군사적 긴장관계를 반영하여 공습에 대비한 방공호, 대피소의 개념으로 도입되었는데(구 건축법 제22조의3), 인구 20만 이상의 도시 등에서 지상층의 연면적이 200m²이상이 되는 건축물은 연면적의 1/10(추후 1/15)이상의 지하층을 설치해야 하고, 지하층 면적의 합계가 1,000m²이상일 때에는 지하 각층으로부터 외부로 연결하는 직통피난계단을 1개소이상 설치해야 하는 것으로 의무화되었다(구 건축법 시행령 제106조 제1항, 제2항). 또한 구 주택건설촉진법에 의거하여 1991년 아파트에 대한 별도의 건축기준으로 제정된 주택건설기준 등에 관한 규정에 의하면 건축법에 의해 설치하는 지하층은 대피시설로 사용하는데 지장이 없는 구조 및 설비를 갖추어야 하지만, 동시에 구매시설·생활시설·주차장 등으로 사용하거나 주민 공동시설(주민운동시설·도서실·입주자집회소·공동작업장, 기타 거주자의 취미활동이나 주민봉사활동을 위한 시설)로 활용할 수 있도록 규정되었다(구 주택건설기준등에 관한 규정 제11조). 건축법상 지하층 설치의무 규정은 규제완화 차원에서 1999년 폐지되었지만, 지하층은 높이의 1/3∽1/2를 채광, 환기 등을 위한 창을 설치할 수 있을 만큼 지표면 위로 노출될 수 있었기에 그동안 이 규정은 자연스럽게 아파트 1층 바닥의 표고를 높여 침수를 예방하는 역할을 수행할 수 있었다.

문제는 지하층 설치의무 규정이 단독주택보다 아파트 1층의 침수를 방지하는데 도움이 될 수 있었던 차별적인 효과인데, 그 이유는 두 가지 측면에서 생각해 볼 수 있다. 첫 번째는 단독주택에 비해 아파트는 연면적이 훨씬 크기 때문에 지하층의 면적이 연면적의 1/10(1/15) 이상이 되어야 하는 조건에서 10층(15층) 아파트의 경우 주동(柱棟)의 바닥면적에 해당하는 만큼의 면적을 모두 지하층으로 설치하게 되어 주동 전체를 들어 올리는 효과를 갖기 때문이다. 이에 비해 단독주택의 경우 건축비용을 추가적으로 수반하는 지하층의 면적을 늘릴 이유가 없기 때문에 1층 주택의 경우 바닥면적의 1/10(1/15), 2층 주택의 경우 1/20(1/30)만 지하층으로 설치하면 되므로 주택 전체를 들어 올리는 효과를 기대하기는 어렵다.

두 번째는 이와 반대되는 현상으로 단독주택의 경우 기왕 건축비용을 추가적으로 지불해야 한다면 아예 지하층의 면적을 늘려 주거용으로 세를 놓거나 구분소유권을 양도하는 편이 경제적으로 이득이 될 수 있다. 물론 이는 불법이지만 준공후 지하층을 무단 용도변경하는 사례는 당시 보편화되어 있어 결국 이를 양성화하기에 이르렀는데¹¹⁾, 이와 같이 지하층을 거실로 사용할 수 있도록 함으로써 오히려 단독주택은 침수위험에 더욱 취약한 주택유형이 되어 버렸다. 이에 비해 지하층이 주민들의 공용공간으로 사용되는 아파트에서는 이를 주거용으로 특정하여 불법 개조하기란 불가능하므로, 지하층 설치로 인해 오히려 재해위험이 증가하는 부작용은 발생할 수 없었다.

그렇다면 실증적으로 확인해 보아야 할 것은 지하층의 설치가 아파트의 1층 바닥높이를 올리는 효과를 발휘했는지의 여부로, 이를 위해 현장조사를 실시하였다. 현장조사는 2017년 1월 한강변 아파트지구내 아파트단지들을 대상으로 이루어졌는데, 구체적으로 여의도 지구의 14개 단지, 반포 지구의 37개 단지, 압구정 지구의 20개 단지, 잠실 지구의 10개 단지, 원효 지구의 2개 단지, 이촌 지구의 9개 단지, 서빙고 지구의 24개 단지의 총 116개 단지를 대상으로 하였다. 동일한 아파트단지 내에서도 경사가 없는 평평한 대지에 입지한 주동을 조사대상으로 선정하였으며, 1층이 필로티로 되어 있거나 저층부에 상가가 들어가 있는 경우는 대상에서 제외하였다.

지표면과 1층 바닥높이의 차이는 계단의 개수를 기준으로 산정하였으며, 외부계단과 내부계단을 모두 포함하였다. 외부계단이란 지표면에서부터 아파트 주동의 현관까지 외부로 노출되어 있는 계단을 말하며, 내부계단은 주동의 현관을 진입한 후 엘리베이터 또는 1층의 주호에 들어가기 위해 올라야 하는 계단을 말한다. 계단 1개의 단을 약 170mm로 계산하여 내·외부계단의 총 높이를 산정하였다.

현장조사 결과는 표 2에 요약되어 있는데, 전체적으로 계단의 개수는 평균 5.71개로 산정되어 지하층 설치로 인해 아파트 1층의 바닥높이가 지표면으로부터 약 1m 가깝게(971mm) 올라가게 된 효과가 있었음을 확인할 수 있다. 아파트지구별로는 압구정 지구(7.21계단, 1,226mm), 여의도 지구(7.06계단, 1,200mm), 원효 지구(7.00계단, 1,190mm)가 상대적으로 높이차가 크게 나타났으며, 반포 지구(5.41계단, 920mm), 잠실 지구(5.11계단, 869mm), 서빙고 지구(4.92계단, 836mm), 이촌 지구(4.05계단, 689mm)가 상대적으로 작은 높이차를 보였다.

보다 주목할 만한 결과는 아파트단지의 준공시기에 따라 나타나는 차이로, 사용승인일을 기준으로 오래전에 조성된 단지일수록 높이차가 크다는 사실이다. 특히 본 연구의 관심이 되는 시기인 1970년대와 80년대에 준공된 아파트단지들의 높이차는 각각 평균 6.90계단(1,173mm)과 6.43계단(1,093mm)으로, 한강변 아파트지구 지정 후 아파트 건축이 대거 이어지던 시기에 지하층 설치의무 규정에 의한 1층 바닥높이의 제고 효과는 1m가 넘을 만큼 컸음을 알 수 있다. 이에 비해 90년대에 평균 높이차는 4.19계단(712mm), 2000년대는 3.48계단(592mm)으로 최근으로 올수록 그 효과는 작아지는 것으로 나타난다.