경기도 성남시는 오늘날 인구 100만 명에 육박하는 대도시로서의 위상을 갖고 있다. 그러나 이 도시의 시작은 불과 약 50년 전으로 거슬러 올라간다. 1967년 서울시는 무허가 불량주택을 현지개량, 공동아파트 건립, 대단지 집단이주 방식을 통해 정리하겠다는 ‘불량건물정리계획’을 수립하였는바(서울특별시, 1967), 이 중 대단지 집단이주 방식이 바로 ‘중부면 지구 일단의 주택지 경영사업(이하 광주대단지 조성사업)’으로 실현되었기 때문이다. 이 사업은 1971년 8월 10일 광주대단지 사건(이하 ‘8.10사건’으로도 칭함)¹⁾으로 상징되듯 이주민 정착에 소기의 성과를 거두지는 못했지만, 지속적으로 사업이 추진, 완료되어 현재까지도 정상적인 주거지로 기능하고 있다.

광주대단지 조성사업은 국제적 관점에서 개발도상국의 무허가 불량주거지 문제를 집단이주를 통해 해결하고자 하는 방안으로서 당시 세계은행에 의해 확산된 부지와 서비스(site and services) 사업과 기본적인 특성을 공유하고 있다. 부지와 서비스 방식은 집단이주 정착지의 토지(부지)와 기반시설(서비스)은 공공이 제공하고, 주택은 이주민이 자력으로 건축하여 입주하는 특징을 지닌다. 이와 마찬가지로 광주대단지 조성사업도 서울시가 토지를 매입, 분양하고 전기, 급수, 도로시설을 공급하는 대신, 주택은 입주자 자비로 건립하되 서울시에서 일부 보조한다는 계획하에 추진되었다(성남시, 1978:256). 따라서 이 사업도 동시대에 세계은행의 부지와 서비스 사업들이 겪었던 시행착오와 실패의 경험을 일정 부분 공유할 수밖에 없다.

그렇다면 광주대단지 조성사업은 8.10사건에도 불구하고 어떻게 지속되어 오늘날 성남시의 모태를 형성하게 되었는지, 그리고. 다른 개발도상국들이 경험했던 부지와 서비스 사업의 실패 요인을 어떻게 극복하고 살아남게 되었는지에 대한 궁금증이 남는다. 그러나 광주대단지 조성사업과 관련된 기존의 연구는 사업추진을 위한 무허가 불량주택의 폭력적 철거와 이주, 그리고 8.10사건 그 자체(손정목, 2003; 김수현, 2007; 김원, 2008; 김동춘, 2011; 조명래, 2011; 하동근, 2011; 임미리, 2012)에 국한되었을 뿐, 사건 이후에 전개된 사업의 특성에 대해서는 학계의 평가가 거의 이루어지지 않았다. 그나마 8.10사건 이후 주택단지의 형성과 변천 과정을 살펴본 경우(이문찬 외, 2005; 이상준 외, 2006; 이기철·이영, 2011)는 물리적 측면에 국한되었고, 예외적으로 20년의 시차를 두고 개발된 분당 신도시와의 비교를 통해 신도시 개발의 성격 변화를 고찰한 한상진(1992)은 사건 이후의 사업 성과를 부분적으로 언급하였지만, 주택단지가 신도시로 발전하게 된 요인을 분석한 것은 아니었다.

이에 본 연구는 8.10사건으로 단절된 광주대단지 조성사업의 기억과 오늘날의 성남시로 이어지는 사업의 결과물 사이에 존재하는 간극을 메우려는데 그 출발점이 있다. 특히 본 연구에서 이러한 간극을 이어주는 가교의 역할로서 주목하는 것이 공업단지로, 공업단지는 처음부터 광주대단지 조성사업의 일환으로 계획되어 현재까지 가동되고 있기에 8.10사건 전‧후를 통시적으로 일관되게 연결해 주는 유일한 기제이기 때문이다. 따라서 본 연구는 광주대단지 조성사업에서 공업단지가 세계적으로 드물게 부지와 서비스 사업의 구조적 실패 요인으로 지목되어온 고용접근성 문제를 해결해 준 특별한 사례이며, 이에 따라 한국에서도 유례를 찾아보기 힘든 자족적 신도시 형성의 기반이 되었음을 밝히는 데 목적이 있다.

본 연구는 기존의 연구성과물은 물론 각종 보고서와 간행물, 신문기사, 국가기록원 정보공개청구를 통해 취득한 행정기관 문건 등 광범위한 문헌분석에 기초한다. 구체적으로 제Ⅱ장에서는 먼저 국제적 관점에서 부지와 서비스 방식으로 이루어진 개발도상국의 집단이주 정착지 조성사업의 주요 성패요인을 고찰하여 분석의 기준으로 설정한다. 이러한 기준에 비추어 제Ⅲ장에서는 광주대단지 조성사업에서도 유사하게 나타났던 일반적인 문제점과 해결책을 8.10사건을 전‧후로 하여 개괄한다. 비구조적 고용기회를 포함한 고용접근성 문제는 중점적으로 제Ⅳ장에서 다루도록 하는데, 공업단지 조성과정에 초점을 맞추어 이에 따른 고용효과를 분석한다. 이를 종합하여 제Ⅴ장에서 결론을 맺는다.

전 세계적으로 개발도상국의 무허가 불량주거지 해소방안 중의 하나로 세계은행에 의해 널리 활용되어온 부지와 서비스는 기본적으로 공공이 토지와 기반시설을 공급하고, 주택은 자조주택(self-help housing)과 같이 입주자 스스로 점진적으로 건설해 나가는 방식이다. 원래 자조주택은 주택건립에 있어 입주자의 자주성(autonomy)을 강조한 개념이었으나(Turner, 1976), 세계은행이 주목한 점은 주택이 입주자의 몫으로 분리됨에 따라 공공의 입장에서는 비용을 감당하기 힘든 공공 임대주택(public housing)에 비해 재정적 부담을 경감할 수 있다는 장점이었다. 이에 따라 세계은행은 저소득층이 입주할 수 있는 저렴한 주택을 공공의 재정부담 없이 건립한다는 경제적 측면에 초점을 맞추어 저소득층 입장에서 지불가능성(affordability), 공공의 입장에서 비용회수(cost recovery), 그리고 이 두 가지에 기초한 부지와 서비스 사업의 반복가능성(replicability)을 3대 사업목표로 설정하고(Ramsamy, 2006:90), 1972∼1974년 아시아, 아프리카, 중남미의 10개국에서 부지와 서비스 첫 사업을 주도하며 국제적으로 확산시켰다(World Bank, 1974:4; Laquian, 1976; Pugh, 1991).

그렇지만 부지와 서비스 사업은 여러 가지 문제점을 노정하였다. 특히 그 경제적 속성상 비용 절감을 위한 집단이주 정착지의 입지와 이주민의 고용접근성 확보는 내재적으로 병립하기 힘든 구조적인 문제점이었다. 공공의 재정적 부담과 입주자의 경제적 부담을 동시에 줄이기 위해서는 토지공급 비용을 절감해야 했기 때문에 부지와 서비스 사업은 지가가 저렴한 도시 외곽지역에 이주 정착지를 조성할 수밖에 없었다. 이로 인해 기반시설의 공급비용이 증가하는 문제도 발생하였지만, 무엇보다 이주민들은 그동안 생계기반이었던 기성시가지에서 멀리 떨어져 살아야 하는 어려움에 봉착하였다(Laquian, 1976; Peattie, 1982; Altmann, 1982; Van der Linden, 1986:60; Bredenoord and Van Lindert, 2010). 이에 따라 이주민들이 정착지를 포기하고 고용기회를 찾아 기성시가지로 되돌아가 다시 무허가 불량주거지를 형성하게 되는 상황은 곧 부지와 서비스 사업의 실패를 의미하는 것이었다.

실제 세계은행의 첫 번째 부지와 서비스 사업이었던 세네갈의 다카르 사업에서부터 이주 정착지가 도심에서 약 11㎞(7mile, Keare and Parris, 1982:10, 36) 떨어지고 도로 접근성이 낮은 곳에 위치하여 이주민들의 고용접근성이 문제시된 바 있다(World Bank, 1983a:69-71). 엘살바도르의 산살바도르 사업의 경우에도 대상지가 토지비용 때문에 도시주변부에 자리 잡아 도심내 비공식부문에서의 생계활동이 어려워진 문제점이 제기되었다(Keare and Parris, 1982:34-36). 이러한 고용접근성 문제로 필리핀의 마닐라 사업에서는 불과 2년 만에 이주민의 80%가 정착지를 포기했고, 케냐의 나이로비 사업에서도 이주민의 13%만이 정착지에 입주한 것으로 보고되고 있다(Laquian, 1976; Marris, 1981:75). 이에 비해 인도네시아의 자카르타 사업은 대상지가 도심에서 불과 5㎞에 위치하여 저소득층의 입주가 가능했던 요인 중의 하나로 작용하였다(World Bank, 1983b:9, 51-53).

따라서 집단이주 정착지가 조성되는 도시 외곽지역에서 이주민을 위한 새로운 고용기회를 확보하는 것이 부지와 서비스 사업의 성공적인 수행을 위한 대안이 될 수 있었다. 그러나 세계은행의 초기 부지와 서비스 사업에서 이주민에 대한 고용대책은 세네갈이나 잠비아에서 볼 수 있듯이 부지조성과 주택건립 과정에서의 건설 일용직 고용이 대부분이었고(Keare and Parris, 1982:37-38, Bamberger et al., 1982b:150) 안정적인 고용기반 확보 방안은 크게 부족하였다. 엘살바도르에서 추진되었던 협동조합을 통한 상업시설의 설치, 운영사업도 고용효과가 극히 미미하였으며(Keare and Parris, 1982:39, Bamberger et al., 1982a:194-196, 202), 자메이카에서 시도되었던 소기업 설립도 투자자 유치에 어려움을 겪었을 뿐 아니라 사실상 이주민 고용에는 도움이 되지 못했다(World Bank, 1984:28-30).

이와 같은 사업대상지의 입지와 고용접근성 문제 외에도 부지와 서비스 사업과정에서 나타난 문제점으로는 수혜국 기관의 역량 부족, 대상지 확보의 어려움, 사업 지연, 낮은 비용회수율, 사업 관리역량 부족, 사업구성요소 간 통합 미숙, 과도한 시설기준 등을 들 수 있다(Blair, 1983). 이러한 문제점들은 상호 연관되어 있는데, 수혜국 기관의 역량 부족은 결국 대상지 확보에서부터 차질을 가져와 사업 지연, 비용회수의 문제 등으로 이어지기 때문이다. 따라서 이러한 문제점들은 세 가지 본원적 문제(미약한 행정력, 과도한 시설기준, 토지 및 입지문제)와 두 가지 파생적 문제(빈곤층의 낮은 수혜가능성, 낮은 비용회수율)로 체계화할 수 있는데(Van der Linden, 1986:51-52), 본원적 문제 중 토지 및 입지문제에 대해서는 이미 설명한 바 있다.

또 다른 본원적 문제인 미약한 행정력은 개발도상국의 보편적인 특징으로, 이는 과도한 시설기준과 함께 사업 지연과 비용 상승을 초래하였다. 세네갈 사업의 경우 조사연구, 착공, 대상지 확보 등 모든 절차에 걸쳐 순차적 지연이 발생하였는데, 5개월로 계획된 부지조성이 72개월이 소요되고 커뮤니티시설은 10년을 넘어서도 준공하지 못했으며, 계획된 부지도 100% 확보하지 못했다. 또한, 그 과정에서 상수도 및 전기 관련 설비에 대한 기준 상향으로 총사업비에서 차지하는 비중이 4.4%에서 18%로 증가하였다(World Bank, 1983a:10-12, 15). 인도네시아의 경우에도 토지 확보에 시간이 지체되었고, 코어주택²⁾은 잦은 설계변경으로 계획보다 18개월 늦게 착공되었을 뿐 아니라 주택기준 강화로 인해 저소득층의 수혜가능성이 악화되었다. 이로 인해 개발비용은 최초 계획된 7.7달러/㎡에서 12.2달러/㎡로 상승하고, 총사업비용도 20% 증가하였다(World Bank, 1983b:36-42). 엘살바도르의 경우 당초 계획기간 2년 이내에 확보한 토지가 45%에 불과하여 대상지 확보에 평균 16.6개월, 최대 33개월의 지연이 발생하였고, 이에 순차적으로 택지조성 및 코어주택 건립이 평균 34.7개월, 최대 81개월, 그리고 대상지 외곽의 기반시설 설치가 24개월 지연되었다(World Bank, 1987:3, 17-19).

8.10사건 이후 경기도로 사업주체가 일원화되고 행정력이 집중됨에 따라 광주대단지의 주거기반은 마련되었지만, 이보다 더 중요한 문제는 이주민의 생계와 관련된 고용기반 형성이었다. 이는 부지와 서비스 사업의 경제적 논리상 도시 외곽지역에 조성되는 집단이주 정착지는 고용접근성을 확보하기 어려운 구조적인 문제점을 안고 있었기 때문이다. 특히 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업에 비해 광주대단지는 서울 도심에서 약 26㎞로 더욱 멀리 떨어져 있었기 때문에 사업대상지에서 자체적인 고용기반을 확보하는 것이 더욱 중요했다.

2. 공업단지

1) 광주대단지 사건 이전

서울 도심으로부터 원거리에 위치한 대상지의 입지적 특성으로 인해 광주대단지 조성사업은 초기 구상단계에서부터 이주민 고용을 위한 공업단지 조성계획을 포함하고 있었다. 1967년 서울시의 ‘불량건물정리계획’에서부터 집단이주 단지는 난민 정착지로서가 아니라 위성도시로서 발전시킨다는 방침 하에 단지에 경공업지역을 설정하여 공장을 유치하겠다는 계획을 갖고 있었다(서울특별시, 1967:13-14). 이에 따라 1968년 서울시가 최초 작성한 ‘대단지 주택조성계획’에서 공업단지 조성을 위해 18만 평의 공업용지가 할당(성남시, 1978:257)되었고, 그 면적은 이후 1970년 토지이용계획 조정을 통해 24만 평으로 확장되었다(서울특별시, 1970b). 이에 1968년 5월 ‘중부면 지구 일단의 주택지 경영사업’이 고시되면서 광주대단지 공업단지 조성사업 실시계획도 인가되었다(임석민, 2014:319). 그러나 이와 관련된 투자계획으로는 2,100만 원을 투자하여 1개 업체를 유치하는 계획이 수립되었을 뿐이다(성남시, 1978:291).

실질적으로 공장유치가 추진된 것은 1970년 7월 1일 서울특별시 공업과의 ‘광주대단지 공업지역내 공장유치’(그림 1)라는 문건에 의해서이다. 여기에는 “대단지 조성사업계획에 의한 정착민의 생활여건조성 지침에 따라 정착민의 신속한 취업과 아울러 수출산업을 지원 육성하기 위하여 제1차 대단지 공장 유치계획을 수립하고 이를 시행”한다는 내용이 적시되어 있고, 이에 따라 300평 이상의 공장을 신축할 여력이 있고 600만 원의 적립금을 예치할 수 있는 업체를 유치하여 1차로 33,000평의 공업지역을 조성한다는 계획이 수립되었다. 주목할 부분은 동 문건에 첨부된 ‘광주대단지 공장 유치계획’에 유치대상 업체를 “노동집약적인 업종으로 고용효과가 큰 업체”로 한정 지으며 “관내 유휴 노동력을 최대한 고용”해야 한다고 명시하고 있다는 점이다(서울특별시 공업과, 1970a). 이와 같이 노동집약적 업종을 통해 고용효과를 극대화한다는 정책은 특별한 전문기술이 없는 철거 이주민들의 생계문제를 해결하기 위한 계획적 대응이 최초 공장유치 단계에서부터 이루어졌음을 의미한다.

Figure. 1. 
document for factory construction in Gwangju mega housing complex

source: Industry Division of Seoul Metropolitan Government (1970a)

이에 따라 7월 16일 4개 업체(대영상사, 삼영전자, 천지산업, 동화물산)가 입주기업으로 선정되어 27,600평이 할당되었고, 2,000평 규모의 가내공업센터 건립도 함께 추진되었다. 기업유치가 원활히 진행되자 이어 추가적으로 15,000평을 할당하여 3개 업체(단아무역, 동광물산, 두성실업)가 모집되었다(서울특별시, 1970a; 서울특별시 공업과, 1970b). 이와 함께 서울시, 경기도, 광주군은 1970년 9월 19일 ‘광주대단지사업의 효율적 추진을 위한 협약서’를 체결하고 “철거민의 고용증대 및 생활안정을 위하여 시는 최대한의 기업체를 수용할 수 있는 공업단지를 도, 군과 협의하여 1970년 9월 30일까지 조성하고 1972년 12월 31일까지 약 20만 평의 공장단지를 조성”한다고 적시하여 공장유치의 지속적인 추진 의지를 밝혔다. 마침내 1970년 9월 7일 착공(서울특별시, 1970a)되어 1971년 3월 20일 광주 제1공업단지가 준공되었고,¹⁵⁾ 이에 1970년 말 약 1,300명 수준¹⁶⁾이었던 공장 고용자 수는 1971년 5월 2,152명까지 증가하였다(성남시사편찬위원회, 1993:448). 고용효과가 가시화되자 정부는 40개 업체 유치를 목표로 제2공업단지를 착공하였고,¹⁷⁾ 12개 기업을 추가 선정하였다.¹⁸⁾

앞서 표 2에서 1971년 5월 기준으로 철거 이주민의 규모는 12,861가구(67,293명)에 달했으므로, 당시 2,152명의 고용자 수는 6가구당 한 명 정도를 고용할 수 있는 수준에 지나지 않았다. 더욱이 8.10사건으로 고용상황이 악화되어 언론기사에 따르면 “단지 주민의 유일한 일자리가 되고 있는 공업단지 내의 가동공장은 불과 6개”이고 “여기에 1,797명만이 행운의 일자리”를 얻었다고 보도되고 있다.¹⁹⁾ 이로 인해 이주민의 소득수준은 매우 낮아 1971년 9월 기준 광주대단지 거주 가구의 68.1%가 10,000원 이하, 94.2%가 20,000원 이하의 월 소득수준을 보였는데(성남시, 1978:343), 이는 당시 도시근로자가구 월평균 소득 37,660원(1971년), 43,120원(1972년)에 크게 못 미치는 수준²⁰⁾이었다. 따라서 광주대단지 조성사업에 있어 초기 공장유치 계획은 일부 성과가 있었지만, 그 고용효과는 크지 않았음을 알 수 있다.

2) 광주대단지 사건 이후

8.10사건 이후 사업 일체를 인수받은 경기도는 광주공업단지를 성남공업단지(현 성남산업단지)로 개칭하고, ‘성남도시기본계획(1971~1990)’에서 천명한 대로 공업단지사업을 촉진하여 자활도시로 육성하기 위하여 공업단지 조성을 주요 사업으로 추진하였다(성남시, 1978:359-360). 그 결과, 표 4에 정리된 바와 같이, 1971년 5월 기준으로 14개 업체를 유치하여 2,152명 고용에 머물렀던 공업단지가 1972년 11월에는 49개 업체를 유치하여 42개 기업이 가동에 들어갈 정도로 활성화되기 시작하였다. 그리고 성남시로 승격된 1973년에는 75개 업체가 유치되어 8,746명이 고용되었고(성남시, 1978:382), 1974년에는 도시계획 변경을 통해 공업단지가 확장되면서 총 91개의 유치기업 중 64개 업체가 정상 가동되며 고용자 수는 14,560명으로 증가하였다(성남시, 1979:177). 이후에도 유치기업 수는 1975년 120개, 1976년 137개, 1977년 141개 업체로 꾸준히 늘어났고, 고용규모도 1976년 11월 제3 공업단지까지 준공되면서 1977년 31,199명, 1978년 33,704명으로 크게 증가하였다. 1971년 광주 제1 공업단지로 시작된 지 불과 6년 만에 3만 명 이상을 고용할 만큼 공업단지가 성장한 것이다.

Table 4. 
statistics of industrial complex (1971~1978)

year	Seongnam Industrial Complex			Seongnam City
	no. of companies	no. of companies in operation	no. of employees	no. of companies	amount of production (million Won)	amount of export (thousand US$)
1971.05	14	n/a	2,152	n/a	n/a	n/a
1972.11	49	42	n/a	n/a	n/a	n/a
1973.07	75	48	8,746	n/a	n/a	n/a
1974.12	91	64	14,560	121	43,763	50,303
1975.12	120	80	18,142	184	64,838	73,093
1976.12	137	116	22,093	178	135,342	112,900
1977.12	141	121	31,199	142	136,741	131,732
1978.12	141	128	33,704	141	146,256	152,927

source: Seongnam City(1978:382, 618; 1979:177, 186, 188), Seongnam City History Compilation Committee(1993:448)

이와 함께 공업단지의 생산액과 수출액도 1974년 각각 437.6억 원, 5,030만 달러에서 4년 후인 1978년 각각 1,462.6억 원, 1억 5,293만 달러로 모두 3배 이상 성장하였다(성남시, 1979:187-188). 따라서 1970년 서울특별시 공업과의 ‘광주대단지 공업지역내 공장유치’ 문건에서 제시되었던 이주민 고용과 수출산업 육성이라는 두 가지 목표는 동시에 달성된 것으로 평가할 수 있다. 특히 동 문건에 첨부된 ‘광주대단지 공장 유치계획’에서 철거 이주민들의 유휴 노동력을 활용하기 위해 노동집약적 업종을 유치하는 데 초점을 맞춘 정책은 고용효과를 제고하는 데 크게 기여한 것으로 평가할 수 있다. 1978년 기준 141개 성남공업단지 입주기업들은 대부분 노동집약적 제조업체였는데, 31개의 섬유 관련 업체(의류, 가발 등)가 7,808명을 고용했고, 다음으로 19개의 기계 관련 업체(시계, 라디오 등)에 5,622명, 15개 화학 관련 업체(플라스틱, 비닐 등)에 2,792명이 각각 고용되어 있었다(성남시, 1979: 186-187).

성남공업단지의 고용효과를 분석하기 위해 앞서 표 3의 1973∼1974년 철거 이주민 수, 표 4의 공업단지 고용자 수와 함께 1973년 성남시 승격 후 인구변화 관련 통계를 한데 모아 표 5에 정리하였다. 먼저 1973년과 1974년의 이주민 수 41,596명, 35,392명을 각각 해당연도의 가구당 가구원 수로 나누면 이주민 가구 수는 1973년 8,894가구(=41,596/4.7), 7,367가구(=35,392/4.8)로 각각 추정되는데, 이를 해당연도의 공업단지 고용자 수 8,746명, 14,560명과 비교하면 1973년에는 철거 이주민 1가구당 거의 한 명이 공업단지에 고용될 수 있는 수준이었음을 알 수 있다. 1974년에는 이주민 1가구당 거의 2명을 고용하거나, 이주민 가구 외에 그만큼의 일반 전입자 가구에서 각각 1명을 고용할 수 있을 만큼 고용기회가 확대되었다. 따라서 8.10사건 이후에는 이때까지 남아있던 철거 이주민들에게 공업단지가 안정적인 고용기반을 제공할 수 있었던 것으로 평가된다.

Table 5. 
population vs. employees of Seongnam industrial complex (1973-1978)

year	total population	farming population	non-farming population	avg. no. of people per household	non-farming household (A)	displaced migrants		no. of employees (B)	A/B	A’/B
						population	household (A’)
1973	190,580	17,660	172,920	4.7	36,975	41,596	8,894	8,746	4.2	1.0
1974	227,178	15,518	211,660	4.8	44,056	35,392	7,367	14,560	3.0	0.5
1975	272,329	17,410	254,919	4.6	54,927	-	-	18,142	3.0	-
1976	284,946	17,338	267,608	4.8	56,295	-	-	22,093	2.5	-
1977	307,668	16,985	290,683	4.7	61,440	-	-	31,199	2.0	-
1978	324,064	15,244	308,820	4.7	65,646	-	-	33,704	1.9	-

note: average number of people per household is for non-farming population.

source: Chosun Ilbo(April 14, 1974), Seongnam City(1978:382; 1979:60-61, 77, 177), Seongnam City History Compilation Committee(1993:467, 471)

나아가 철거 이주민과 일반 전입자를 구분하지 않고 고용효과를 살펴보기 위해 총인구에서 농가인구를 제외한 비농가인구를 대상으로 가구 수 대비 공업단지 고용자 수를 비교하였다. 그 결과 1973년에는 4.2가구당 1명, 1974년과 1975년에는 3.0가구당 1명, 1976년에는 2.5가구당 1명이 각각 고용될 수 있는 수준으로 공업단지의 역할이 꾸준히 증가한 것으로 나타났다. 그리고 공업단지의 고용규모가 3만 명 이상이 된 1977년에는 2.0가구당 1명, 1978년에는 1.9가구당 1명에게 고용기회를 제공할 수 있게 되었다. 따라서 두 가구당 한 명 이상이 공업단지에서 일을 할 수 있는 고용기반을 확보한 도시라면, ‘성남도시기본계획(1971~1990)’에서 제시한 바와 같이 공업단지사업을 통한 자활도시, 곧 ‘자족적’ 신도시로의 성격을 충분히 갖게 된 것으로 평가할 수 있다.

오늘날 성남시의 모태가 된 광주대단지 조성사업의 역사는 1971년 8.10사건 이후 중도 단절되었다고 할 만큼 학계의 지속적인 관심을 받지 못했다. 이에 본 연구는 무허가 불량주택 철거민들의 집단이주 정착지로 시작한 광주대단지가 오늘날의 성남시로 발전하는 과정에 있어 단절되어 있던 역사를 복원하는 데 초점을 맞추어, 특히 그 연결고리로서 공업단지의 역할을 재조명하고자 하였다. 이러한 작업이 시‧공간을 초월하여 의미를 갖는 것은 광주대단지 조성사업도 당시 국제적으로 확산되었던 부지와 서비스 방식의 일환으로, 무허가 불량주거지 문제를 집단철거, 집단이주를 통해 해결하려고 했던 다른 개발도상국들의 경험과 비교하여 그 공통점과 차이점을 통해 한국의 도시개발 특성을 밝히는 데 도움이 되기 때문이다.

먼저 8.10사건 이전까지 광주대단지 조성사업은 기반시설 공급과 정주환경 조성이 지연되는 부진한 사업추진으로 상당수의 철거 이주민들이 서울로 재이주하는 등 집단이주 정착지로서 본연의 기능을 수행하는데 상당 부분 실패한 것으로 평가된다. 이에 비해 8.10사건 이후에는 사업주체가 경기도로 일원화되고 행정력이 집중됨에 따라 적극적인 기반시설 투자와 정주환경 개선으로 주거기반이 형성되었다는 사실에 비추어 보면, 광주대단지 조성사업도 초기에는 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업과 마찬가지로 미약한 행정력에 의한 사업 지연 등의 문제점을 공통적으로 공유했던 것으로 보인다. 다만 광주대단지 조성사업의 경우 부지와 서비스 사업의 또 다른 문제점 중의 하나로 지적되어 왔던 과도한 시설기준은 명시적으로 나타나지는 않았다.

부지와 서비스 사업의 경제적 논리상 토지비용을 절약하기 위해 집단이주 정착지를 도시 외곽지역에 입지시킴에 따라 철거 이주민들의 고용접근성이 저하될 수밖에 없는 구조적인 문제점은 광주대단지 조성사업도 여전히 안고 있었다. 그뿐만 아니라 다른 개발도상국들에 비해 대상지가 서울 도심에서 약 26㎞로 더 멀리 떨어져 있었기 때문에 이주민들의 생계유지는 더욱 심각한 문제가 될 수 있었다. 이에 광주대단지 조성사업에서도 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업에 동원되었던 방법처럼 취로사업 등 정착지 건설 과정에서의 일용 고용을 통해 생계문제를 해결하고자 하였지만, 이는 임시적인 고용수단이었기 때문에 안정적 고용을 위한 구조적 해법이 될 수는 없었다.

이러한 점에서 광주대단지 조성사업이 여느 부지와 서비스 사업과 차별화되는 특징은 초기 구상단계에서부터 이주민 고용을 위한 공업단지의 조성을 동시에 계획, 추진하였다는 점이다. 특별한 전문기술이 없는 철거 이주민들의 유휴 노동력을 활용하기 위해 노동집약적 업종을 유치하여 고용효과를 극대화하겠다는 공업단지 정책은 단지조성 초기에는 큰 효과를 발휘하지 못했지만, 8.10사건 이후에는 매우 유효하게 구현되었다. 이에 따라 1973년에는 철거 이주민 1가구당 거의 한 명이 공업단지에서 일자리를 얻을 수 있을 만큼, 그리고 1977년 이후에는 일반 전입자를 포함하여 두 가구당 한 명 이상이 공업단지에서 일을 할 수 있을 만큼 고용기반을 확충함으로써 성남시가 자족적 신도시로 기능할 수 있는 여건을 마련하였다.

따라서 본 연구는 광주대단지 조성사업이 8.10사건에 의해 상징되듯 초기에는 상당 부분 실패하였음에도 불구하고, 이후 단절되지 않고 지속적으로 추진되어 자족적 신도시로 확장될 수 있었으며, 이렇게 철거 이주민 정착지가 자족적 신도시로 거듭날 수 있었던 이유는 초기 구상단계에서부터 함께 계획되어 있었던 공업단지에 그 뿌리가 있었음을 밝혔다는 데 의의가 있다. 이러한 점에서 광주대단지 조성사업은 다른 개발도상국들의 부지와 서비스 사업과는 달리 집단이주 정착지 조성과 함께 제조업을 동시에 유치함으로써 철거 이주민들의 고용문제를 현지에서 구조적으로 해결하려는 접근방식으로 특징지어질 수 있다. 동일한 맥락에서 철거 이주민의 신규 정착지 개발을 도시 전체의 개발전략과 연계하여 접근하는 방식은 국제적으로 1989년에 이르러서야 세계은행의 부지와 서비스 사업에 본격적으로 적용되었는데(World Bank, 1993:52-53; Pugh, 1994, 1997), 이보다 훨씬 이른 시기에 한국에서 광주대단지 조성사업을 위성도시, 자활도시의 목표 아래 공업단지 개발과 함께 추진하였다는 사실은 국제적으로도 주목할 만하다.

본 연구의 한계는 무엇보다 자료 취득의 어려움에 기인한다. 특히 성남공업단지의 고용자 구성 및 1974년 이후 성남시 인구구성에 있어 철거 이주민과 일반 전입자를 구분하여 파악할 수 있는 자료를 확보하지 못한 점이 아쉬움으로 남는다. 또한, 성남공업단지가 성공적으로 가동될 수 있었던 이유에 대해서도 보다 심층적인 연구가 필요한데, 이 역시 추가적인 사료 발굴이 요구되는 부분이다.