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본 연구의 대상은 마포구 연남동 239-1번지 일대의 주거환경관리사업구역으로 <그림 1>과 같다.

Fig 1. 
Location of case area

대상지역은 남서쪽으로 경의선 숲길과 맞닿아 있으며, 북서방향으로 가좌역, 남동방향으로 홍대입구역 사이에 위치하고 있다. 제2종 일반주거지역에 해당하는 다가구, 다세대 주택 밀집지역으로 2010년 2월 단독주택 재건축 해제 이후 동년 11월 휴먼타운 시범사업구역으로 선정되어 주거환경관리사업이 실시되어 2013년 9월에 사업이 완료되었다. 연남동 주거환경관리사업구역은 초기 추진구역으로 현재까지 공공 부문 사업이 완료된 서울시 사업구역 13개 중 하나이다.

현 시점에서 북가좌동, 시흥1동, 흑석동, 길음동 등 초기 추진구역의 대부분에서 신축 비율은 10% 미만에 그친다. 그러나 <그림 2>를 통해서 알 수 있듯이 연남동은 초기 추진구역 중 유일하게 신축비율이 20%를 넘는 주택개량이 비교적 활발한 구역에 해당한다. 이는 2010년을 시작으로 일대의 개발압력이 주거환경관리사업과 함께 작용하였기 때문이다.

Fig 2. 
Status of new construction in Residential management area

출처 : 맹다미, 2016, ｢서울시 주거환경관리사업의 추진실태와 정책제언(서울연구원 정책리포트216)｣, 서울연구원.

연남동 주거환경관리사업 구역은 현 시점에서 주택개량에 대한 충분한 표본을 지니고 있는 유일한 구역이기 때문에 주거환경관리사업에서 주택개량과 토지등소유자의 특성의 관계를 파악하기에 적합하다. 타 사업구역의 경우, 주거환경관리사업이 도입되어 주택개량이라는 개인 주거환경 개선 측면의 성과를 판단하기에는 아직 충분히 시간이 흐르지 않았다는 점에서, 본 연구는 공공부문 사업이 기 완료된 13개 사업구역 전체에 대한 연구에 앞서 연남동 사업구역을 대상으로 선행적 차원의 연구를 진행하고자 한다. 비록 연남동의 특수성으로 인해 주거환경관리사업 전반으로 확대하여 분석결과를 적용하기에는 어렵다는 연구의 한계가 존재함에도 불구하고, 주거환경관리사업에서 토지등소유자의 중요성을 제고하고자 하는 본 연구의 의의와 필요성 측면에서 연남동 사업구역을 우선적으로 분석하고자 한다. 또한 필지단위에서의 분석을 위해 사업구역 내 약 200여개의 필지에 대해서 토지대장, 건축물대장, 등기부등본의 전수조사가 필요한 점 역시 연구의 한계점이자 본 연구에서 연남동 주거환경관리사업구역을 우선적으로 분석하는 이유이다.

내용적 범위로써 본 연구에서 다루는 ‘주택개량’은 건축법상의 인·허가를 통한 건축물의 변화를 의미한다. 이는 서울시 인허가 정보를 통해서 확인 가능한 신축, 증축, 대수선, 용도변경에 해당한다. 본 연구에서 말하는 ‘토지등소유자’(이하 ‘소유주’)란 도시 및 주거환경정비법에 의한 정비구역 내 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자이다. ‘토지등소유자 특성’은 토지를 소유한 개인과 관련된 사회적 요소이며, 본 연구에서는 나이, 소유기간, 부재지주 여부로 내용적 범위를 한정한다. 이는 등기부등본, 토지 및 건축물 대장을 통해서 조사가 이루어졌다.

가구의 소득 및 부채, 가구원수 및 구성, 소유주의 학력 등 자발적 주택개량에 영향을 미치는 기타 토지등소유자 특성이 다양하게 존재하지만, 토지등소유자 개인 특성과 관련하여 기존에 구축된 데이터가 전무한 실정이며, 개별적으로 자료를 수집하기 매우 어려운 상황이므로 본 연구의 내용적 범위에서는 제외하였다. 이는 데이터 구축 측면에서 본 연구의 방법적 한계에 해당하지만, 주거환경관리사업을 포함한 도시재생에 대한 기존 연구 흐름 속에서 ‘소유주’, ‘토지등소유자’라는 새로운 관점과 방향을 제시한다는 연구의 의의 하에서 수집 가능한 데이터를 우선적으로 조사하여 연구를 진행하였음을 밝힌다.

본 연구의 시간적 범위는 연남동 일대의 변화가 시작된 2011년부터 2016년까지이며, 주택개량 여부의 조사는 이 기간의 서울시 인허가 정보(2011~ 2016.06)를 바탕으로 현재까지 이루어진 신축, 증축, 대수선, 용도변경을 조사하였다.

공간적 범위는 연남동 주거환경관리사업 구역 중 토지등소유자 개인 특성의 조사가 가능한 지목이 ‘대지’이면서 건축물 대장이 존재하는 개인소유의 194개 필지이다. 개인소유의 필지였으나 신축되어 집합주택이 된 경우에는 개발 직전의 개인 소유주의 특성을 조사·반영하였다.¹⁾

<표 5>과 같이 대상지역 내 토지등소유자의 전체 평균 나이는 60.5세이며, 변화 필지그룹의 평균 나이는 이보다 적은 56.6세, 미변화 필지그룹의 평균 나이는 전체 평균보다 많은 61.9세이다. 변화한 필지의 소유주 나이의 평균이 미변화한 필지의 소유주 나이 평균보다 5.4세 더 작다.

연령대별로 두 그룹의 필지수를 비교한 결과는 <표 6>와 같다. 미변화 필지 그룹의 경우, 60대의 비율이 32.4%로 가장 높으며 70대(18.6%)가 그 다음에 해당한다. 변화 필지의 경우, 50대(38.8%), 40대(22.4%)의 순서를 띈다.

<표 7>와 같이 대상지역의 토지등소유자 전체의 평균 소유기간은 13.6년, 변화 필지 그룹 9.9년, 미변화 필지 그룹은 15.1년이다. 변화한 필지의 소유기간의 평균이 미변화한 필지의 소유기간의 평균보다 5.2년 더 짧다.

소유기간별 필지수 및 비율은 <표 8>으로, 소유기간별 미변화 필지 그룹 수는 ‘10-20년’(35.9%)이 가장 많으며, 변화그룹은 ‘5년 이하’(49.0%)가 가장 많았다.

<표 9>과 같이 연구대상 전체 중 부재지주 비율은 46.4%이다. 미변화 필지 그룹은 45.4%, 변화 필지는 49.1%이다. 변화 필지가 미변화 필지보다 부재지주의 비율이 높다.

또한 <표 10>과 같이 거주지주³⁾(부재지주의 반대개념) 소유 필지 중 미변화는 77개, 변화는 27개로 변화율은 26.0%이다. 부재지주 소유 필지 중 미변화는 64개, 변화는 26개로 변화율은 28.9%이다. 거주지주와 부재지주의 관점에서 각 소유 필지의 변화율을 비교해보면 거주지주 필지의 건축적 변화율은 전체 필지의 변화율(27.3%)보다 더 낮고, 부재지주 필지의 변화율은 전체보다 더 높다.

두 그룹의 비교결과, 소유주의 나이의 경우, 변화필지의 토지등소유자의 평균연령이 미변화 필지의 평균연령보다 더 어렸다. 소유기간의 경우, 변화 필지 그룹은 미변화 필지 그룹에 비해 ‘5년 이하’의 비율이 훨씬 더 높으며 평균 소유기간도 짧았다. 부재지주 여부 측면에서는 변화필지가 미변화필지에 비해 부재지주 비율이 높았으며, 거주지주가 부재지주보다 변화율이 낮았다. 기술통계 비교 분석의 결과 앞서 세운 가설이 성립함을 알 수 있다.

미변화 필지 중 장기 미변화 필지의 토지등소유자의 평균 연령은 64.9세, 평균 소유기간은 16.7년이며, 부재지주 비율은 40.3%이다. <표 11>과 같이 대상지역 전체, 변화 및 미변화 필지그룹의 각 평균값과 비교해봤을 때, 가설에 보다 가까운 통계적 결과를 보여준다.

장기 미변화 필지 내 주택은 대부분 1~2층 저층주택으로⁴⁾ <표 12>의 건축용도별 특성을 지닌다. 대부분에 해당하는 55개 필지가 주거용도만 존재하는 1가구 1세대의 단독주택이다. 그 외 저층부는 근린생활시설, 상층부는 주거용도 이용하는 상가주택 7개 필지, 주거용도 없이 근린생활시설만 있는 상가 유형 4개 필지, 기타 1개 필지가 존재한다.

장기 미변화 필지 중 단독주택이 다른 유형보다 토지등소유자의 평균 나이가 많고, 평균 소유기간이 길며, 부재지주 비율이 낮았다. 반면, 상가주택, 상가와 같이 임대를 통해 수익을 낼 수 있는 주택유형의 경우 보다 소유쥬의 나이가 어리고 소유기간이 짧으며 대부분 부재지주이다. 이를 통해 장기 미변화 필지의 소유주 대부분이 1가구 1주택의 단독주택이며 지역에 오랜 기간 살아온 고령자임을 알 수 있다. 이는 앞서 세운 가설과도 일치한다.

본 연구에서 장기 미변화 필지는 건축물의 물리적 변화라는 측면에서 장기간 미변화 상태의 필지를 의미하는 용어이다. 그러나 물리적으로 오랜 기간 동안 변화가 없었다 하더라도, 토지등소유자가 바뀌는 것과 같이 소유권 측면에서의 변화가 일어난 경우는 존재한다. 반면, 오랜 기간 동안 물리적으로도 노후된 주택이면서 동시에 소유권의 변화 역시 없었던 필지도 존재한다. 따라서 본 장에서는 장기 미변화 필지를 소유권 측면에서의 변화 여부에 따른 유형화를 통해 유형별로 내포된 특성과 맥락적 차이를 파악하고자 한다. 분석은 최근 소유주 변경 여부와 이전 소유주의 정보까지를 포함한 토지등소유자 특성 연혁을 조사하는 방법을 진행되었다.

장기 미변화 필지는 최근 10년 내에 소유권 변화 여부와 변화한 경우, 이전 소유주와의 특수 관계 존재 여부라는 두 가지 기준에 의해서 <그림 5>와 같이 3가지 유형으로 구분 가능하다.

Fig 5. 
Types of the Long period unchanges

(1) (유형 1) 10년 내 소유권 변화 O / 이전 소유자와의 특수 관계 X

(유형 1)은 최근 10년 이내 토지소유주가 변화하였으며, 이전 토지소유자와 현 토지소유자가 등기부등본 상 연관관계가 없는 것으로 추측되는 경우이다. 이는 최근 10년 이내에 전혀 다른 새로운 사람으로 토지소유자가 변경되었음을 의미한다. 장기 미변화 필지 67개 중 15개 필지가 이에 해당한다.

이전 토지소유자의 특성과 현 토지소유자의 특성 비교는 <표 13>과 같다. 이전 소유주의 경우, 소유주의 나이, 소유기간은 비교적 다양한 편이지만, 부재지주의 비율이 높다. 또한 이들로부터 토지 및 건물을 구매한 현 소유주 역시 모두 부재지주라는 점이 눈에 띄는 특징이다. 물리적으로 주택개량이 이루어지지는 않았지만 필지 소유권의 변화는 부재지주일 경우 활발한 것으로 보인다. 이는 타 유형에 비해 해당 유형이 주택개량에 보다 큰 잠재력을 지니고 있다고 할 수 있다.

(2) (유형 2) 10년 내 소유권 변화 O / 이전 소유자와의 특수 관계 O

(유형 2)는 (유형 1)과 마찬가지로 최근 10년 이내 토지에 대한 소유자가 변화하였으나, 이전 토지소유자가 현 토지 소유자의 공유 소유자로 남아있어 지분 감소로 대표 소유자만 바뀌었거나 혹은 이전 토지 소유자가 토지는 양도하였지만, 건물의 공유 소유자로 여전히 남아있는 경우⁶⁾이다. 이는 이전 소유자와 현 소유자 사이의 특수관계가 존재한다고 볼 수 있다. (유형 1)과 달리 현 소유주와 이전 소유주가 특수 관계 하에서 있어 소유권의 연속성이 있다고 판단되어지는 경우로, 67개 중 10개 필지가 이에 해당한다.

이전 토지소유자와 현 토지소유자의 특성을 비교 분석의 결과는 <표 14>이며, 현 소유주 대부분이 거주지주라는 점이 특징이다. 소유권이 최근 변화하여 소유주의 나이가 어려졌지만, 이전 소유주와 현 소유주가 공동 소유의 형태로 사실상 소유주 특성의 변화가 없는 것으로 판단할 수 있다.

(3) (유형 3) 10년 내 소유권 변화 X

(유형 3)은 물리적으로 노후화된 건물이 존재하는 필지이면서, 소유권 역시 10년 이상 장기간 동안 변화가 없었던 필지이다. 총 67개 필지 중 대부분에 해당하는 48개 필지가 (유형 3)에 속하며 그 특성은 <표 15>와 같다. (유형 3)의 토지소유주의 평균 나이는 69.9세, 48개 중 23개 필지가 70대 이상에 해당한다. 평균 소유기간은 23.5년, 48개 중 25개 필지가 소유기간이 20년 이상에 해당한다. 48개 필지 중 부재지주는 11개, 거주지주는 37개 필지이다. 기초통계 상으로도 (유형 3)의 대부분은 나이가 많으며, 소유기간도 길고, 거주지주인 경우가 많다. 특히 소유주의 나이가 70대 이상의 고령이면서, 20년 이상 장기소유이고, 거주지주인 필지의 수는 14개에 달한다.

해당 필지들은 장기간 물리적 변화도 없었을 뿐만 아니라, 소유권 측면에서도 어떠한 변화도 없었기에 실질적 의미의 장기 미변화 필지라고 부를 수 있다. 따라서 주택개량에 대해서 가장 소극적일 것이라고 추측가능하다. 본 분석에서 (유형 3)을 통해서 소유주의 나이가 많을수록, 소유기간이 길수록, 거주지주 일수록 주택개량에 소극적일 가능성이 높다는 가설에 대해서 다시 한 번 확인할 수 있다.

장기 미변화 필지의 각 유형별 토지등소유자의 특성 비교 결과는 <표 16>과 같다.

(유형 1)의 경우 평균 나이 52.0세, 소유기간 4.9년, 부재지주 비율 100%이다. 토지등소유자 전원이 부재지주이며, 3개 유형 중 평균연령이 가장 어리다. 현재 주택개량이 이루어지지는 않았지만 3개 유형 중 가장 주택개량의 가능성이 높다고 할 수 있다. 주택개량이 이루어진다면 부재지주라는 특성을 고려했을 때, 임대수익이 발생하는 형태와 같이 투자가치를 중시한 개량 방향이 될 가능성이 높을 것으로 예상된다.

(유형 2)의 경우 63.3세, 5.9년, 부재지주 비율 10%이다. 현재 소유주와 이전 소유주의 특성 비교 측면에서 특수관계로 추정되어 실질적으로 토지등소유자가 완전 변화하였다고 보기 힘들며, 토지등소유자의 특성 면에서 연속적이라고 할 수 있다. 다만, 소유주의 연령이 이전에 비해서 어려졌기 때문에, 과거와 비교하여 주택개량에 대한 적극성이 비교적 높아졌을 것으로 추측할 수 있다.

(유형 3)의 대부분의 장기 미변화 필지에 해당하는 경우로, 69.9세, 23.5년, 부재지주 비율 26%이다. 3개 유형 중 평균 연령이 가장 높으며, 소유기간도 매우 길고, 거주지주의 비율이 높다. 따라서 앞서 검증한 가설을 바탕으로 유형별 비교분석에 적용해보면, (유형 1), (유형 2)보다 주택개량에 훨씬 소극적일 것으로 추측할 수 있다.

현재 서울시는 도시재생사업 사업구역(주거환경관리사업구역+도시재생활성화구역) 내 주택개량 및 신축비용 공사비에 대해서 저리 융자를 지원하고 있다. 주택개량 시 최대 4천 5백만원까지, 신축 시 최대 9천만원까지 연 0.7%의 금리로 제공된다. 이와 함께 주거환경관리사업구역 내 주택개량에 대한 전문 상담인력을 배치·운용, ‘집수리닷컴’이라는 플랫폼을 통해 관련 전문업체와 연결, 견적 작성 및 상담도 제공하고 있다. (서울특별시 주거환경개선과, 2015)

자발적 주택개량 활성화를 위해 서울시에서 운용하고 있는 지원제도는 융자를 통한 경제적 효용 증대 측면에서 접근하고 있다. 그러나 맹다미(2016)의 연구에 따르면, 주택개량 융자제도가 매년 예산규모가 증가하는데 반해, 3년간 총 50건에 그치는 등 그 이용이 저조하다고 분석하였으며, 상환 능력 및 추진력이 약한 노령 소유주가 대부분이기 때문에 현 제도의 내용과 방식으로는 주택개량을 활성화하는데 한계가 있다고 하였다. 배순석(2005)도 마찬가지로 주택소유자의 경제력과 재원조달의 한계를 이야기하면서 이러한 융자제도가 이를 충분히 뒷받침하지 못한다고 분석하였다.

현재 주거환경관리사업에서 자발적 주택개량을 위한 지원제도는 비용-편익 관점의 융자지원이라는 단일적 전략뿐이다. 그러나 본 연구의 분석 결과, 장기 미변화 필지도 유형에 따라서 각기 다른 특성을 지니고 있으며, 주택개량에 대한 목적과 동기가 다를 수 있다는 점을 알 수 있다. 따라서 향후 토지등소유자의 특성에 따라서 세분화된 맞춤 지원제도의 마련이 필요하다.

(유형 1)의 경우에는 주택의 사용가치보다 투자가치를 중시하는 부재지주라는 점에서, 단순 집수리에 대한 지원보다는 민간영역의 수익형 임대주택 개발과 연계하여 건축 규제 완화 등 제도적 인센티브라는 방향에서 접근 할 수도 있을 것이다. 반면, (유형 3)은 고령 소유자의 경제적 상황을 고려하여 기존 융자제도 보다는 지원금 위주의 정책 방향이나 신축보다는 증, 개축 위주의 지원 방향이 필요할 것이다.

서울시의 주거환경관리사업은 기반시설 정비 및 확충, 공동체 활성화 지원, 주택개량 및 관리지원이라는 크게 3가지의 축으로 진행되고 있다(정거택, 2015a). 기반시설 정비 확충은 노후 도로 및 골목길 정비, 그린파킹사업, 소규모 쌈지공원 조성, 방범 보안시설 보강 등의 세부 사업으로 진행되며, 공동체 활성화 지원은 공동이용시설 조성, 주민공동체 형성 및 활성화의 방법으로 진행되며, 주택개량은 앞서 밝힌 바와 같이 저리융자제도와 관련 정보 제공 및 상담의 방법으로 진행된다.

현재 주거환경관리사업 관련 정책 및 사업자료, 선행 연구에서는 위의 3가지 사업전략 간의 연계방법이나 그 효과에 대한 언급과 내용은 드문 실정이다. 주거환경관리사업 내 기반시설의 정비와 주민공동체 활성화가 자발적 주택개량으로 어떻게 이어지는지에 대해서 주거환경관리사업의 전체 사업체계 측면에서 정책적 보완이 필요하다.

‘주민’은 동일 지역에 기반을 둔 일정한 공동 목표를 지닌 이해당사자의 모임이지만, 소유주와 세입자, 고령층과 젊은층 등과 같이 나이, 거주기간, 주택의 소유형태 등 그 특성에 따라서 전혀 다른 견해와 태도를 지닌 개별그룹으로 세분화된다. 특히 본 연구에서는 ‘주민’의 세분화 그룹 중 하나인 ‘소유주’ 조차도 세분화가 가능하며, 유형에 따라 다른 특성을 지니고 있음을 확인할 수 있었다. 따라서 주거환경관리사업의 자발적 주택개량 활성화를 위해서는 주민 공동체를 조직하는 과정에서부터 다양한 주체의 각기 다른 수요를 충분히 담을 수 있는 지원 체계의 마련이 필요하다. 이는 주거환경관리사업을 초기부터 주도하고 전략적 틀을 마련하는 공공부문이 ‘주민’을 세분화하여 이해하는 것에서부터 시작되어야 한다. 그리고 각 세분화된 개별그룹이 “주민 공동체로의 참여”, “주민 공동체의 활성화”, “지속적인 지역 재생 및 활성화” 등 주거환경관리사업의 최종적 목표에 어떻게 도달하고 나아갈 것인지 각각 개별적인 과정 설계가 필요하다.