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교통정책에서의 목표는 크게 효율성과 형평성으로 대별할 수 있다. 우선, 효율성은 한정된 재원으로 정책을 집행했을 때 발생하는 이익과 비용의 정도를 의미하며, 가능한 정책 대안 중 최소의 비용으로 최대의 이익을 도출할 수 있는 대안을 선택하는 것이 효율성의 가치에 중요성을 더 두는 것으로 볼 수 있다(노시학, 1996). 효율성에만 중점을 둔 정책집행은 결국 정책의 효과와 이익을 극대화할 수 있는 중심주거지 또는 주요고용지만이 정책의 혜택을 누리게 함으로써, 형평성의 가치를 중시했을 때와는 다소 상반되는 결과를 가져올 수 있다.

반면, 교통정책에서의 형평성 가치는 소득계층별 공간적 입지에 따라 교통 서비스의 수준 격차가 발생하고 이로 인해 사회적 소외나 배제가 나타남에 따라 주목받게 되었다. 교통 서비스 공급 측면에서의 형평성은 모든 이용자가 합리적이고 공평하게 개인의 능력과는 상관없이 서비스를 받을 수 있게 하는 것을 의미한다(정일호, 2011). 형평성은 경제, 사회, 도시 등의 분야에서 다양하게 정의되어 왔고, 교통 분야에서의 형평성은 수평적 형평성과 수직적 형평성으로 구분하고 있다. 수평적 형평성은 “공평(fairness)과 유사한 개념으로 유사한 상황의 개인들은 유사하게 그리고 다른 상황의 개인들은 다르게 다루어지는 원칙이라 할 수 있다”(노시학, 1996, p. 39). 이는 교통인프라 공급·운영에 따른 편익과 비용 배분의 공정성 문제에 관한 것으로, 지불한 정도만큼 혜택을 받도록 하는 것이다(Hodge, 1988). 이와는 다르게, 수직적 형평성과 관련된 문제로는 노인, 장애인 및 저소득 계층의 교통문제 등 주로 이동과정에서 다양한 형태의 제약을 받을 수 있는 계층들의 통행문제가 있을 수 있다. 교통부문에서는 개인적인 상황에 따라 개인의 통행 과정에 불이익이 발생하는 경우, 이는 곧 그 개인의 삶의 질에 상당한 영향을 미칠 수 있으므로 수직적 형평성과 관련된 문제가 특히 중요하게 다루어져야 한다고 볼 수 있다(노시학, 1996).

교통부문의 형평성과 관련된 연구가 비교적 적게 진행된 데에는 형평성의 의미가 모호하고 형평성을 분석·측정하는 기준이 다양하기 때문이다. 이에 관해 정일호 외(2011)는 형평성이 비용 또는 편익이 어떻게 배분되는지에 대한 문제인 것으로 인식하고, 형평성 분석요소를 비용요소와 편익요소로 구분하고 있다. 비용요소로는 교통비, 세금, 시간, 통행 편의성, 사회적 비용, 편익요소로는 투자, 접근성, 이동성, 외부효과, 서비스 품질, 경제적 영향 등을 제시하였다(표 1 참조). 한편, 표 1의 내용 중 편익요소에 해당하는 ‘접근성’과 ‘이동성’에 대한 개념은 각 분야에서 다르게 해석되고 있다. 이에 대해, 윤종진·우명제(2015)는 지리학, 지역경제에서 사용하는 ‘접근성’ 개념은 다른 지역으로의 이동가능성을 의미하지만, 도시설계분야에서는 교통시설이 공평하게 배치되어 있는지와 관련이 있는 것으로 설명하였다. 표 1에서 볼 수 있듯이, 정일호 외(2011)에서 채택한 ‘접근성’에 대한 개념은 도시설계분야에서 사용하는 개념과 유사하며, 이 연구에서는 지리학, 지역경제 분야에서 사용하는 ‘접근성’ 개념, 다시 말해 표 1에 제시된 이동성 개념을 다룬다.

또한, 정일호 외(2011)는 교통 서비스의 형평성을 공간적ㆍ사회적ㆍ경제적 형평성으로 나누어 분석하였는데, 공간적 형평성은 대중교통시설물까지의 접근성이 소득계층별로 차이를, 사회적 형평성은 소득계층별 출퇴근 통행시간 격차가 일상 활동 시간을 제약하는지를 살펴보고 있다. 또한, 교통 인프라의 공간적 형평성 문제는 단순히 이동과정에서의 불편뿐만 아니라 개인들의 일상적인 활동과 경제적인 활동을 제약하는 사회적 형평성 문제로 확대될 수 있다는 시사점을 제공하였다. 더 나아가, 대중교통시설의 공급 부족으로 인하여 발생하는 공간적 형평성의 악화는 저소득층이 자가용에 의존하는 정도를 높이고 이는 결국 경제적 형평성을 악화시키는 결과로 이어질 수 있다고 지적하였다(정일호 외, 2011, p. 8). 앞서 살펴봤듯이, 대중교통 서비스 형평성에 대한 개념이 다각적으로 논의되고 있고, 계층별 대중교통 서비스의 차이가 단순히 계층별 통행의 효율성 측면과 아울러, 소외계층의 소득수준, 사회·경제적인 활동, 여가활동 및 일상 활동을 제약하는 악순환이 나타날 수 있음을 파악할 수 있다. 이에 따라, 본 연구에서는 고용중심지로의 통근통행 측면에서 대중교통 수단의 편익요소인 이동성의 형평성에 대해 실증적으로 다루고자 한다.

관련 선행연구는 국외와 국내로 대별하여 나누어 살펴보고자 한다. 이는 국외와 국내에서 대중교통 서비스 정책의 공급대상이나 사회적인 의미가 다르기 때문이다. 첫째, 국외의 대중교통 서비스는 우리나라만큼 보편화되지 않았을 뿐만 아니라, 도시의 형태나 밀도 측면에서도 확연히 차이를 보인다. 예를 들어, 서울의 특성과는 다르게 대부분 미국 대도시의 경우에는 저밀도의 확산한 도시로 자동차 위주의 생활양식을 보인다. 둘째, 대중교통 실수요자의 측면에서도 차이가 있는데, 국내의 경우에는 일반적인 도시민들이 이동을 목적으로 대중교통을 이용하는 비율이 높은 반면, 국외의 경우에는 주로 자동차를 이용할만한 능력이 없는 사회적 소외계층 또는 교통약자를 위해 대중교통이 공급되고 있다. 한편, 세 번째 절에서는 본 연구에서 활용한 API (Application Programming Interface) 서비스가 무엇인지 살펴보고 API 서비스의 활용이 가지는 잠재력을 설명하고자 한다.

대중교통 형평성에 대해 분석한 국내 연구는 대부분 도시민의 이동성보다는 대중교통 시설로의 접근성만을 다룬다는 점에서 한계가 있다. 접근성으로는 대중교통 노선이나 정류장이 공평하게 배치되어 있는지를 분석할 수 있지만, 도시민들의 실제 통행 수요를 반영하지 못한다는 점에서 대중교통 서비스 취약지를 파악하는데 한계가 있다. 또한, 교통시설물로의 접근성은 ｢교통약자의 이동편의 증진법｣이나 ｢대중교통법｣을 통해 어느 정도 보장되기 때문에 접근성만으로는 형평성 개념을 충분히 다룰 수 없다. 한편, 주요 고용중심지로의 이동성을 다룬 국외 연구는 통행실태조사자료를 바탕으로 주요 고용중심지까지의 통행시간을 가늠하여 조사하였다는 점에서 한계가 있다. 설문조사를 통해 이루어지는 통행실태조사자료 특성상, 정확한 통행시간을 파악할 수 없으며, 표본조사의 한계로 모든 지점에 대한 통행시간 및 통행거리 정보를 구득하기 어렵다.

본 연구는 주요 고용중심지로의 통행을 중심으로 대중교통 서비스의 형평성을 다룬다는 점에서 기존 소수 연구와 유사하지만, 다음과 같은 차별성을 가진다. 첫째, Google Map과 SK Planet API에서 제공하는 경로안내 정보를 통해 대중교통을 이용한 이동성 측면에서, 보다 정확하고 현실적인 대중교통 서비스 취약지를 살펴본다. 둘째, 소득수준을 대리할 수 있는 변수인 부동산 실거래가 자료와 핵심생산인구비율을 함께 고려하여, 대중교통 공급의 형평성 측면에서 이동성의 개선 우선순위 지역을 파악한다. 셋째, 기존에 이루어진 대중교통 서비스 형평성 관련 연구는 접근성 개념을 다루고 있는 반면, 본 연구에서는 고용중심지로의 이동성 개념을 다루어, 공간적 형평성뿐만 아니라, 사회적‧경제적 형평성을 고려하였다.

본 절에서는 대중교통 서비스 취약지 분석을 위해 API 서비스를 통하여 수집한 자료에 대한 기초분석 내용을 다룬다. 우선, 본 연구에서 설정한 서울시 내 42,343개 지점에서 3개 고용중심지로의 수단별 통행특성 자료를 423개 행정동 단위로 평균값을 산출하였으며, 이에 대한 구체적인 내용은 표 4에 제시되어 있다. 표 4에서는 423개 행정동별로 산출한 을지로입구역, 강남역, 여의도역으로의 대중교통 및 자동차 두 교통수단별 평균통행시간 및 거리를 다루고 있으며, 3개 지역으로의 통행특성 평균값을 산출하여 추가로 나타내고 있다. 표 4에서 볼 수 있듯이, <Pt>와 <Ct>는 각각 대중교통과 자동차를 이용한 3개 고용중심지로의 평균 통행시간을 의미하며, <Pd>와 <Ct>는 각각 대중교통과 자동차를 이용할 때의 평균 통행거리를 의미한다.

표 4의 내용 중 3개 고용중심지로의 평균통행특성에서 파악할 수 있듯이 대중교통 수단을 이용하여 3개 고용중심지로 접근할 때 평균적으로 약 43분이 소요되며 14.0km를 이동하는 것으로 나타났고, 반면에 자동차 수단을 이용했을 때는 약 37분 소요하여 13.4km를 이동하는 것으로 파악되었다. 이를 통해 볼 수 있듯이, 자동차 이용이 가능한 집단이 자동차 이용이 불가능한 집단에 비해 고용중심지로의 통행시간이나 거리 측면에서 비용이 덜 발생하는 것으로 나타났다. 또한, 서울시 423개 행정동에서 고용중심지로 이동할 때, 대중교통과 자동차 교통수단 모두의 경우에 이동하는데 소요되는 비용이 여의도역, 을지로입구역, 강남역 순으로 적은 것으로 파악되었다.

앞서 살펴본 기초분석 내용을 바탕으로 대중교통 취약지 분석을 위해 추가로 도출한 분석자료에 대한 내용은 표 5에 제시되어 있다. 표 5에서 볼 수 있듯이 자동차 수단 대신 대중교통을 이용하여 3개 고용중심지로 이동할 때, 통행시간은 평균적으로 약 5분, 통행거리는 약 0.6km 증가하는 것으로 나타났다. 특기할만한 내용으로, 자동차 대신 대중교통을 이용했을 때, 행정동에 따라서 고용중심지로 통행시간이 최대 약 10분 감축되고 최대 약 21분까지 증가할 수 있는 것으로 나타났다. 또한, 대중교통 서비스 개선 우선순위 지역 선정 시 활용할 행정동별 핵심생산인구비율과 소득수준의 기초분석 내용은 표 5에 제시되어 있다.

이 연구에서 다루는 대중교통 서비스 취약지는 대중교통을 이용하여 고용중심지로 이동이 쉽지 않은 지역으로, 절대적인 개념과 상대적인 개념으로 나누어 살펴보았다. 우선, 절대적인 개념에서의 취약지는 대중교통을 이용한 고용중심지로의 평균통행시간과 평균통행거리의 절대적인 값 자체가 높은 지역을 의미하며, 이는 표 4에 있는 <Pt>와 <Pd> 각각의 10분위수를 합산한 후, 합산된 값을 10분위수로 다시 환산하는 방식으로 산출하였다(그림 1 참고).

Figure 1. 
Vulnerable areas for public transit service in mobility to employment centers (Absolute concept)

분석결과, 주로 서울시 외곽 지역에 위치해 있는 자치구가 절대적인 통행특성 측면에서 취약지인 것으로 파악되었으며, 도봉구, 노원구, 강북구, 강동구, 중랑구 순으로 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동성이 낮은 것으로 나타났다. 그러나 위에 열거한 자치구가 고용중심지 3지역으로부터 거리가 멀어 통행시간이나 통행거리 자체가 높을 수밖에 없으며, 대중교통 취약지인 것으로 판단하기에는 어렵다. 도시경제학적인 측면에서 보면, 소득이 낮은 집단은 통근비용(통근시간 또는 통근거리)을 높게 지불하더라도 저렴한 주택가격을 선택하기 때문에, 서울 외곽 자치구에 거주하는 도시민들은 그들의 선택 때문에 고용중심지로 이동이 용이하지 않을 수 있다. 하지만, 낮은 소득수준으로 인해 외곽에 거주할 수밖에 없는 도시민들은 어쩔 수 없이 높은 통행비용을 감수해야 하는 측면에서 절대적인 개념에서의 취약지 점수 또한 중요한 지표로 볼 수 있다. 한편, 일반적인 결과일 수 있겠지만, 고용중심지 주변에 거주할수록 통행시간과 거리가 낮은 것으로 나타났고, 특기할만한 점으로 절대적인 개념에서의 대중교통 이동성 취약지가 한강 이남보다 이북지역에 주로 분포하는 것을 볼 수 있다.

다음으로, 상대적인 측면에서의 대중교통 이동성 취약지는 대중교통과 자가용 이용 시 나타나는 각각의 통행특성을 비교하여 살펴본 것이다. 이는 자가용 대신에 대중교통을 이용했을 때 증감하는 통행시간과 통행거리를 10분위수로 산출한 후, 이를 합산한 값을 10분위수로 재산출하여 파악되었다(그림 2 참고). 상대적인 개념에서의 취약지는 그림 2에서 볼 수 있듯이, 주로 서대문구, 중구, 마포구, 용산구, 서초구, 종로구, 강남구에 분포해 있어, 서울시 서북생활권과 동남생활권이 취약한 것으로 나타났다. 더 나아가, 절대적인 관점에서 대중교통 취약지인 것으로 보였던 노원구나 도봉구는 상대적인 관점에서는 취약지가 아닌 것으로 나타나 이들 지역에 거주하는 도시민들은 대중교통이나 자가용 두 수단간 통행특성의 차이가 작게 나는 것으로 파악되었다. 한편, 도시 외곽에 위치한 강동구, 강서구, 양천구 지역은 상대적인 개념에서 측정한 대중교통 취약지가 적은 수로 분포하였는데 이는 지하철 5호선의 입지를 통해 설명할 수 있다. 지하철 5호선의 두 종점인 방화역과 상일동역 및 마천역은 강서구와 강동구에 위치해 있는데, 이 지역에 거주하는 도시민들은 5호선을 통해 여의도역이나 을지로입구역으로의 이동이 용이하여 대중교통을 이용한 고용중심지로의 접근이 쉬운 것으로 볼 수 있다.

Figure 2. 
Vulnerable areas for public transit service in mobility to employment centers (Relative concept)

위 분석내용을 통해 볼 수 있듯이, 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동성 취약지는 관점에 따라 다르게 나타날 수 있으며, 두 지표는 상호보완적인 역할을 할 수 있음을 생각해볼 수 있다. 가령, 절대적인 개념에서는 취약지로 보이더라도 상대적인 개념에서는 취약지 아닌 것으로 나타날 수 있는데 이에 해당하는 지역은 자가용 대신에 대중교통을 이용하더라도 통행특성에 큰 차이가 나타나지 않기 때문에 긍정적인 것으로 평가될 수 있지만 어떠한 수단을 이용하더라도 고용중심지로의 통행비용(시간과 거리)이 높다는 점에서 부정적으로 생각해볼 수 있다.

앞선 절에서는 API 서비스를 통해 수집한 경로안내 자료만을 활용해, 고용중심지로의 이동성 측면에서 대중교통 서비스 취약지를 살펴보았다. 본 절에서는 대중교통과 자가용의 통행특성자료와 더불어, 행정동별 소득수준을 대리할 수 있는 변수인 주택가격과 핵심생산인구비율을 동시에 고려하여 대중교통 서비스 개선이 가장 우선시되어야 하는 지역을 살펴본다.

대중교통 서비스 개선 우선순위지역을 도출하기 위한 개념은 그림 3과 같다. 대중교통 서비스가 가장 취약한 지역은 대중교통 취약지 점수가 상대적으로 높고, 주택가격이 낮은 저소득층 주거지역이며 핵심생산 인구비율이 높아 대중교통수요가 높은 지역을 의미한다. 그림 3에 나타나 있는 개념을 구체적으로 적용하여 행정동별 대중교통 서비스 우선순위지역 도출하면 표 6과 같이 나타낼 수 있다. 취약지 점수, 소득 수준, 핵심생산인구비율에 대한 10분위수를 산출하여, 각 10분위수의 조건별로 해당하는 지역을 살펴보았다. 여기서 행정동별 대중교통 취약지 점수는 앞 절에서 산출한 상대적인 개념에서의 대중교통 취약지 점수의 10분위수를 활용하였으며, 10분위값이 높을수록 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동이 용이하지 않음을 의미한다.

Figure 3. 
Concepts of priority area types for improvement in public transit service

표 6에 제시되어 있듯이, 유형 A는 세 가지의 변수를 동시에 모두 고려하였으며, 유형 B는 대중교통 취약지 점수와 소득수준 변수만을, 유형 C는 대중교통 취약지 점수와 핵심생산인구비율을 중심으로 고려하였다. 우선, 유형 A에 해당하는 지역은 소득 수준이 낮아 대중교통 수단에 의존할 가능성이 크고, 핵심생산인구비율이 높은 편으로 고용중심지로의 통행 수요가 높지만, 상대적인 개념에서의 대중교통 이동성 취약지 점수가 높게 나타나는 지역으로 대중교통 이동성 서비스 개선이 가장 시급한 유형으로 볼 수 있다. 한편, 유형 B에 해당하는 지역은 핵심생산인구비율은 낮은 편으로 고용중심지로의 통행수요가 높다고는 볼 수 없지만, 소득 수준이 낮아 대중교통에 대한 의존성이 높은 도시민들이 거주할 가능성이 높고 대중교통 취약지 점수 역시 높아 유형 A에 해당하는 지역만큼 시급한 것은 아니지만 형평성 제고를 위해 대중교통 서비스 개선이 필요한 지역이다. 마지막으로 유형 C의 경우에는 소득 수준이 높은 편으로 대중교통에 의존하는 정도가 높을 것으로 보이지는 않으나, 핵심생산인구비율이 높아 고용중심지로의 통행수요가 높을 것으로 판단되고 상대적인 개념에서 산출한 대중교통 이동성 취약지가 높은 지역이다.

앞서 살펴본 유형 B와 유형 C, 두 집단 중 대중교통 서비스 개선의 우선순위를 판단하기는 쉽지 않다. 유형 B를 선택하면, 소득수준이 낮은 계층의 대중교통 이동성 개선이 가능하다는 측면에서 긍정적이지만 고용중심지로의 통행수요나 효율성이라는 측면에서 낮은 핵심생산인구비율을 간과하게 된다. 또한, 유형 C의 경우에도 높은 핵심생산인구비율로 고용중심지로의 통행수요가 높다는 점에서 서비스 개선이 바람직하지만, 소득수준이 높은 편이라는 점에서 유형 B와 비교하면 우선순위라고는 볼 수 없다. 정리하자면, 유형 A의 경우에는 본 연구에서 다룬 취약지 점수, 소득 수준, 고용중심지로의 통행수요 측면에서 모든 조건을 충족하여 고용중심지로의 이동성 측면에서 대중교통 서비스가 개선이 우선시되어야 하는 것으로 보인다. 한편, 유형 B와 유형 C의 경우에는 소득이 낮은 지역을 중심으로 형평성을 개선할 것인지, 또는 통행수요가 많은 지역을 중심으로 개선할 것인지에 대한 논의가 필요할 것으로 판단된다.

표 6에는 각 유형 및 세부 유형별 의미 및 이에 해당하는 행정동 수를 살펴보고 있다. 유형 구분은 앞서 제시한 세 변수를 중심으로 이루어졌고, 세부 유형의 경우에는 각 10분위수의 정도에 따라 구별하였다. 유형 및 세부 유형별 해당 지역의 공간적인 분포는 그림 4~6에 제시되어 있다. 우선, 그림 4에서 알 수 있듯이, 서울 동남권에는 유형 A에 해당하는 지역이 없는 것으로 나타나고 있고, 이는 동남권 지역의 소득 수준(주택가격)이 높기 때문으로 볼 수 있다. 한편, 종로구 이화동은 대중교통 취약지 상위 20%, 소득 수준 하위 20%, 핵심생산인구비율 상위 20%에 해당하는 유일한 지역인 것으로 나타났고, 고용중심지 중 하나인 을지로입구역과 근접하더라도 대중교통 취약지일 수 있음을 알 수 있다. 유형 A에 해당하는 다른 지역의 경우 주로 관악구나 강서구에 위치해 있는 것으로 나타났으며, 이 외에도 중구, 성북구, 서대문구, 마포구에 소속된 소수 행정동이 파악되었다. 이들 지역은 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동이 어려움과 동시에 대중교통 수단에 의존할 가능성이 크고, 고용중심지로의 통행이 잦을 것으로 판단되어, 대중교통 서비스 개선이 가장 시급한 지역으로 볼 수 있다.

Figure 4. 
Priority dong areas for the improvement in public transit services (Type A)

한편, 핵심생산인구비율은 낮은 편이지만 소득 수준이 낮고 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동이 어려운 지역인 유형 B는 그림 5에 나타나 있다. 주로, 강북구, 성북구, 서대문구, 중랑구 등의 자치구에 많이 위치해 있음을 알 수 있고, 유형 B의 경우에는 한강 이남 지역보다는 이북 지역에 대다수 위치한 것으로 나타나 대중교통 취약성뿐만 아니라 소득 수준 측면에서 차이가 심각한 것으로 볼 수 있다. 유형 B의 세부 유형 중, 대중교통 취약지 점수가 상위 20%, 소득수준이 하위 20%에 해당하는 지역은 창신2동, 필동, 정를3동, 인수동, 창3동, 응암3동, 홍은2동, 북가좌2동으로 나타나, 이들 지역 역시 이동성 측면에서의 대중교통 서비스가 개선될 필요가 있는 것으로 나타났다.

Figure 5. 
Priority dong areas for the improvement in public transit services (Type B)

마지막으로, 소득수준이 낮은 편은 아니지만, 대중교통 취약지 점수가 높고 핵심생산인구비율이 높아 고용중심지로의 통행 수요가 높을 것으로 판단되는 지역은 그림 6에 제시되어 있다. 이들 지역은 대중교통을 이용한 고용중심지로의 이동이 용이하지 않다고 하더라도, 소득수준을 고려했을 때 자가용을 이용한 이동이 가능한 집단으로 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고, 핵심생산인구비율이 높으므로 여전히 사회적 형평성 제고를 위해 대중교통 서비스 개선이 이루어져야 하는 지역들이다. 유형 C의 경우에는 앞서 살펴본 유형 B와는 다르게 동남생활권에 다수 위치해 있고, 이 외에도 용산구, 성동구, 마포구, 동작구에 다수 위치해 있음을 알 수 있다. 앞서 설명했듯이, 대중교통 서비스 개선 우선순위지역으로 유형 B와 유형 C를 비교하기는 어렵다. 유형 B의 경우에는 소득이 낮은 집단의 대중교통 서비스 수준을 개선해줄 수 있지만, 통행수요가 적을 것으로 예상되고, 유형 C의 경우에는 더욱 많은 사람들의 대중교통 서비스 수준을 제고해 줄 수 있지만, 소득이 높은 편으로 대중교통수단에 대한 의존성이 높지 않을 수 있기 때문이다.

Figure 6. 
Priority dong areas for the improvement in public transit services (Type C)