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도시재생은 구도심 내 노후시설의 물리적 개선 및 지역 경제 활성화, 지역 커뮤니티의 복원 등을 추구²⁾함으로써 지속가능한 도시를 지향하는 종합적이고 포괄적, 추상적인 도시개발방법이다. 그러나 국내의 기존 연구들은 도시재생의 효과를 분석함에 있어 도시재생에 따라 지역의 토지이용 형태가 얼마나 변화하였는지, 재산 가치는 얼마나 증감하였는지, 도시재생사업이 경제적으로 타당성이 있는지를 확인하는 연구들이 주를 이루고 있다. 물리적‧재무적 측면의 연구가 다수를 이루는데다 그 효과 또한 단기적‧가시적인 것에 초점을 맞추고 있어 도시재생사업의 효과가 과소평가될 가능성이 있다. 물론 설문조사 등을 이용하여 정성적 평가를 시도한 연구들도 일부 존재하지만 이에는 주관적‧사후적‧일회적 이라는 방법상의 한계가 존재한다.

따라서 보다 객관적인 방법으로 장기적 관점에서 사회 전반에 걸쳐 기대할 수 있는 항목들, 비가시적이지만 사회적으로 영향력을 지닌 효용에 대한 연구가 필요한 시점이다.

도시재생의 효과는 발현되는 범위 및 영향력 정도에 따라 특정 지역의 도시재생이 도시 전체에 파급되어 나타나는 효과와 도시재생 지역 내에서 직접 발현되는 효과로 구분할 수 있다. 예컨대 김남룡 외 2인(2009)은 도시재생사업의 산업별 파급효과 및 부가가치 유발효과, 취업 및 고용 효과 등 경제적 파급효과를 분석하였고, 이상미(2008)는 도시재생에 따라 지역내 매출 및 재산가치 증대 등을 분석한 바 있다.

도시재생의 효과를 정부재정이 투입되는 공공사업의 관점에서는 살펴보면, 주변 지역 또는 도시 전체에의 영향력과 함께 정부재정에 미치는 효과, 공해 감소나 슬럼화 방지 등 사회적 측면에서의 개선효과를 고려할 수 있다. 특히 사회적 개선효과는 대표적인 도시재생의 사회적 효용이라 할 수 있다. 다만 본 연구는 정부재정효과 또한 사회적 효용의 범주에 포함하고 있다. 이는 도시재생을 위한 정부재정지출은 불가피하지만 장기적 관점에서는 조세수입의 증가를 기대할 수 있고, 조세수입은 주민 삶의 개선으로 환원될 수 있기 때문이다.

공공의 측면에서 발생하는 사회적 효용은 시장가격이 부재할 가능성이 크고 시장가격이 형성되어 있어도 현실적으로 비용과 편익을 반영하지 못하는 경우가 존재한다. 따라서 도시재생사업의 공공측면에서 발생하는 사회적 효용은 비용-편익의 직・간접적 파생효과를 모두 고려할 필요가 있다.

Fig. 1. 
Benefit of Urban Regeneration in Policy

본 연구는 도시재생 결과 일반적으로 긍정적인 효과가 있을 것이라는 가정을 전제로 하고 있다. 또한 도시재생사업 외의 통상적인 요인⁷⁾에 의해 사회경제적 변화가 발생하더라도 해당 지역내에서는 도시재생사업이 가장 큰 변화요인으로 작용할 것으로 보았다.

도시재생의 효과는 도시재생사업을 함으로써 기대할 수 있는 자체의 효과와 도시재생사업 대신 여타의 택지개발사업을 시행할 경우를 고려한 상대적인 효과로 구분하여 분석 할 수 있다. 도시재생의 자체적인 효과는 도시재생사업이 시행되지 않은 구도심과의 비교‧분석을 통해 살펴보았다. 반면, 도시재생의 상대적인 효과는 신도시택지개발사업과의 비교·분석을 통해 추산하고자 하였다. 즉, 신도시택지개발 결과 지역주민이 수도권 신도시로 이주하여 서울도심으로 통근하는 경우와 도시재생사업 결과 지역주민이 도심에 계속 거주함으로써 유지할 수 있는 편익을 비교·분석 하였다. 여러 택지개발사업 중 신도시택지개발사업을 대상으로 한 것은 도시재생사업이 도시 외곽에 위치한 신시가지 개발 등으로 인해 도심에서 인구가 이탈하고 결과적으로 구도심이 쇠퇴함에 따라 발생한 문제를 해소하기 위한 것이기 때문이다.

한편, 본 연구는 도시재생의 사회적 효용을 공공의 관점에서 산정하여 비교․분석하였지만, 도시재생 효과를 종합적으로 살펴보고 수혜의 성격에 따라 비교·분석하고자 사적(私的) 관점에서의 편익과 공적(公的) 관점에서의 사회적 효용으로 구분하여 분석하였다.

실증분석 시 선행연구들이 주로 이용한 비용-편익분석과 같이 향후 일정 기간 동안 발생할 것으로 예상되는 효과를 화폐적 가치로 계량화‧현재가치화 하는 방법을 이용하였다. 이는 <식 1>과 같이 나타낼 수 있으며, 분석을 위한 기본가정은 <표 3>과 같다.⁸⁾

여기서, TB : 향후 10년간의 총효용
r : 사회적 할인율
B_t : t시점에서의 총효용
B_jt : t시점 j항목의 효용추정치

분석을 위하여 도시재생 선도지역 중 한 곳인 서울시의 창신‧숭인지역⁹⁾과 면적과 인구수가 동일한 가상의 지역에 근린재생형 도시재생사업이 진행되는 경우를 고려하였다. 비록 본 연구가 창신‧숭인지역의 면적과 인구수, 지리적 위치 등을 원용하였으나 동 지역의 도시재생사업에 대한 사례분석은 아니며, 특정 사례지역에 국한하지 않은 도시재생사업의 보편적인 효과를 분석하고자 하였다.

도시재생의 효과는 지역내로 한정시키는 한편, 주택 리모델링과 같이 개인에 따라 편차가 상이한 항목은 지양하고 거시적 관점을 견지하였다. 이를 통해 특정 도시재생 사례에 맞춰진 분석이 아닌 통상적으로 기대할 수 있는 사회적 효용을 살펴보고자 하였다.

구체적인 사회적 효용에는 <그림 2>와 같이 생활편의시설 개선 및 공해 감소 등에 따른 주민 어메니티 개선¹⁰⁾, 범죄예방 및 인구유입에 따른 지역 슬럼화 방지, 지가상승에 의한 정부 조세수입 증가 등이 있다. 다만, 지가상승의 경우 ‘지가’ 자체는 사적 편익의 범주에 가까우나 이에 따라 정부의 조세수입 증가라는 결과를 유발하는 점을 사회적 효용 추정에 반영하였다.

비용의 경우 본 연구의 분석 관점이 정부 등 공공부문임을 감안하여 해당 도시재생사업에 대한 정부 예산규모를 기본비용으로 하였는데, Tyler et al.(2013) 등도 도시재생 비용-편익 분석에 있어 정책투입비를 총비용으로 이용한 바 있다. 기본비용과 함께 향후 추가적인 재정투입이 이루어져 재생지역면적의 1%를 매입하여 개발하는 경우를 가정해 사업비를 고려하였다. 공공매입‧개발 면적을 전체 면적의 1%로 가정한 것은 김철영‧박찬돈(2014)의 연구 결과 일본 동경 미드타운에서 도시재생 결과 주거지비율이 70%인 지역의 나대지 비율이 10년간 1%p 이상 축소되었음을 반영한 것이다.

Fig. 2. 
Social Benefit of Urban Regeneration

도시재생사업과 관련하여 개개인이 지역내 전반에 걸쳐 고려할 수 있는 사적 이익에는 지가상승과 지역내 소비 증가에 따른 매출액 증가, 생활편의시설 및 환경 개선에 따른 주민 어메니티의 개선 등을 고려할 수 있다. 이 외에 주거지역 환경 개선에 의한 주민 건강 증진 및 범죄노출 위험 감소 등도 고려할 수 있으나 구득가능한 데이터의 제약으로 이는 추후의 과제로 남기고자 한다.

분석항목에 대한 설명은 <표 4>와 같다. 첫째, 지가의 경우 재생지역의 70%를 주거지역으로 가정하고 10년간 주거지역 지가가 연평균 0~6% 범위에서 상승하는 경우 대해 지가상승분을 추산하였다. 이 때 추산의 기본이 되는 지가에는 창신지역의 상업지를 제외한 표준지공시지가를 이용하였으며, 도시재생지역이 포함된 광역시도의 지가상승률은 0%로 가정하였다¹¹⁾. 둘째, 매출의 경우 도시재생 결과 지역내에서 소비 가능한 가계소비항목을 이용하여 상가 매출액 증가분을 추산하였다. 지역 내에서 소비 가능한 항목은 통계청의 가계동향조사 항목 중 임의로 지정하였으며, 해당 항목에 대한 소득 하위 80%의 소비지출을 50% 반영하였다. 셋째, 어메니티 개선은 녹지 및 공원 등 제반 환경과 주차장 등 편의시설의 개선에 따른 효용을 고려한 것으로, 지역 총면적의 1%가 개선되어 해당 면적에 대해 가상으로 사용료가 부과될 경우의 어메니티 가치를 금전적으로 추산하였다. 이때 사용료는 주민에게 실제 부과되는 것이 아닌 잠재적 비용에 대한 주민들의 가치를 반영한 것이다. 사용료율은 어메니티에 대한 주민 선호도가 상이할 것이므로 지불가능금액(willingness to pay)이 다를 수 있음을 반영하여 1% 범위내에서 변화하는 경우를 고려하였다. 어메니티의 가치가 과대계상되는 것을 방지하기 위하여 사용료 부과의 기준이 되는 토지가격은 창신동내에 위치한 공원의 2015년 표준지공시지가를 이용하였다.

비용의 경우 사적 관점에서 주택 리모델링‧재건축 비용, 주민참여비용 등을 고려할 수 있으나 주택개조 여부 등에 따라 개인마다 상이하고 도시재생사업에의 주민참여비용은 명확한 분석 및 데이터의 제약으로 본 연구에서는 제외하였다. 또한 재생지역에 대한 민간투자의 경우 시장 원리에 따르므로 최소한 사업시행 전 분석단계에서는 이익이 투자비용보다 클 것으로 판단되는 바, 민간투자에 의한 도시재생 비용‧편익은 고려하지 않았다. 결과적으로 사적 관점에서의 분석은 개개인의 총효용만을 추산하였다.

향후의 지가상승분과 지역내 상가 매출 증가액, 어메니티 이용 가치 등을 포함한 사적 관점에서의 편익은 <표 5>와 같이 지가상승률과 어메니티에 대한 주민 선호도에 따라 나타난다. 지가상승분과 어메니티에 대한 금전적 가치를 고려하지 않는 경우에도 사적편익은 262억원으로 기대된다.

공적인 관점에서 사회적으로 영향을 주는 효용에는 재산세 증가에 따른 재정 강화, 국민건강 증진에 따른 건강보험공단 지출 감소, 도시슬럼화 방지에 따른 범죄감소 효과, 녹지 증가에 따른 환경 편익 등이 있으며, 이와 함께 사적 효용 항목인 주민 어메니티 개선을 함께 고려할 수 있다. 주민 어메니티의 경우 사적 편익이지만 주민생활의 질 향상은 공익에도 부합한다고 할 수 있기 때문이다.

항목들에 대한 내용은 <표 6>과 같다. 먼저, 재산세 증가분은 현재의 재산세 수준을 추정한 후 지가가 매년 0~6% 상승하여 재산세액 또한 증가할 것이라는 가정 하에 향후 10년간의 총 증가분을 추산하였다.

이 때 도시재생지역이 포함된 광역시도의 지가상승률을 0%로 가정하였으며, 재산세 증가분 추산 시 효용의 과다계상을 방지하고자 과세표준을 별도 설정하지 않고 지가상승에 비례하여 재산세가 증가하는 것으로 가정하였다. 범죄비용 절감의 편익은 공공부문의 범죄예방비용 및 대응비용, 범죄 조사에 따른 관계자들의 시간비용¹³⁾으로 추정한 사회적 생산손실액을 고려하여 추산하였다.

이 외에 도시재생 사업을 통해 지역내에 녹지면적이 현재보다 10% 증가할 경우를 가정하여 CO₂ 등을 녹지가 흡수하여 대기오염양이 줄어드는 효과도 고려하였다.

비용의 경우 현재 창신‧숭인 도시재생선도지역에 책정된 예산규모인 200억원을 기본비용으로 하고 나대지 등을 공공이 매입하여 개발사업을 추진하는 경우의 사업비를 추가하였다. 매입규모는 재생지역 면적의 1%로 설정하였고 개발사업 시 총비용은 토지비와 건축비를 7대 3으로 가정하였다. 본 실증분석은 도시재생지역의 면적을 725,000m²로 가정하고 있으므로 총 7,250m²(약 2,193평)가 공공 개발면적이 되며, 2015년 창신동에 위치한 공원의 표준지공시지가를 이용할 경우 소요되는 비용은 약 90억원으로 추산된다. 다만, 나대지가 아닌 주거지 등을 매입하여 개발하는 경우에는 약 269억원이 소요될 것으로 추산된다.

분석결과는 <표 7>과 같으며, 지가가 10년 동안 동결되어 조세수입 증가분이 전혀 없고 주민의 어메니티를 고려하지 않더라도 476억원의 사회적 효용을 기대할 수 있는 것으로 나타났다.

도심지역에 거주중인 세대가 모두 신도시로 이주를 한다는 가정 하에 신도시 택지개발의 비용과 편익을 추산하였다. 수도권 제2기 신도시 중 성남판교, 화성동탄1, 김포한강, 파주운정, 광교 등 5개 신도시를 대상으로 하였다.

분석을 위한 변수는 <표 8>과 같다. 먼저 비용에는 정부가 공식 발표한 총사업비와 함께 개인이 도심으로 출퇴근함에 따라 발생하는 교통의 시간비용을 고려하였다. 사업비는 정부가 공개한 제2기 신도시 총사업비를 사업기간 중간년도부터 연도별 소비자물가 상승률을 역산하여 재산정한 현재가치를 적용하였다. 교통의 시간비용은 신도시 각 지역에서 광화문역 또는 강남역으로 통근할 때 소요되는 시간과 이에 대한 시간당 통근비용을 반영한 것으로 개개인의 출퇴근시간 증가로 사회 전체적인 생산성이 감소함을 가정한 것이다.

편익에는 아파트가격 상승에 따른 자산가치 상승분, 서울에서 신도시가 건설된 경기지역으로 이주함으로써 발생하는 주거면적 확대에 따른 편익, 도시림‧공원 등 어메니티가 제공되는 지역내 총 서비스 면적의 확장에 따른 편익 등을 고려할 수 있다. 주거면적 확대의 경우 서울시와 경기도의 평균 주거면적 차이에 대한 편익으로, 증가한 주거면적에 대해 월세이율을 적용하여 편익의 가치를 추산하였다. 어메니티 서비스 면적 확장은 도시재생지역과 뉴타운지역의 세대당 총면적 차이에 대해 이용료를 부과하는 방식으로 추산하였다. 예컨대 도시재생지역인 창신‧숭인지역의 세대당 면적은 50m²인 반면 신도시의 세대당 면적은 192~363m²로 나타났다.

비용 분석 결과는 <그림 3> 및 <표 9>와 같다. 신도시 택지개발은 광화문, 강남역 등 서울 도심으로부터 거리가 멀어질수록 토지지가가 하락하며 총사업비가 낮아지는 반면 교통의 시간비용은 <그림 4>에서 나타나는 바와 같이 높아지는 경향이 나타났다. 다만 서울에서 근거리에 있는 지역은 총사업비가 장거리에 있는 지역에 비해 2배 이상 투입되어 교통의 시간비용이 낮아도 결국 총비용은 크게 나타났다.

Fig. 3. 
New Town Development Cost per area size

Fig. 4. 
Daily Commuting cost from New Town to Seoul City Centre

<표 10>의 신도시 택지개발 편익 결과를 참고하여 신도시 택지개발의 비용과 편익을 종합적으로 살펴보면, 개인의 관점에서는 어메니티 선호도가 없는 개인일지라도 아파트가격 상승률이 매년 평균 최소 1% 이내(성남판교), 최고 4%대일 경우 편익이 비용보다 큰 것으로 분석되었다. 다만, 선행연구들과 같이 비용에 총사업비를 모두 고려할 경우에는 아파트 가격 상승률이 매년 7~8%를 상회해야 편익이 비용보다 클 것으로 평가되며, 선행연구들에서 신도시 개발의 편익이 비용보다 큰 결과가 나타났던 것은 2000년대 중후반 수도권 아파트 가격 상승률이 높은 수준을 보였기 때문으로 평가된다.

공공의 관점에서는 신도시 개발에 따라 지가상승 등에 의한 조세수입증가, 인구집중완화 등의 편익을 기대할 수 있으나 개발에 따른 환경오염, 도심공동화 등의 비용이 나타날 것으로 예상된다. 그러나 이에 대해서는 자료 및 방법의 제약으로 본 분석에서는 제외하였다.