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1960년대 이후 우리나라는 급속한 경제발전과 함께 빠른 도시화과정을 겪어왔다. 이러한 개발위주의 정책으로 인한 급속한 도시화는 도시스프롤(Urban Sprawl)현상과 유사한 형태로 나타났으며, 이는 최근 녹지의 부족, 에너지 소비, 교통혼잡, 중심도시 쇠퇴 등과 같은 도시문제의 원인이 되어 점차 심화되고 있는 추세이다(이종열, 2012).

해외 도시들 또한 도시스프롤 현상을 중요한 도시문제로 다루고 있으며 이를 해결하기 위한 다양한 연구들이 진행되고 있다. 미국 도시권들의 경우, 도시스프롤 현상의 부정적 영향으로 인한 심각한 중심도시 쇠퇴 현상을 겪었으며, 이를 해결하기 위해 여러　가지 도시성장관리정책들이 실행되고 있다(Woo & Guldmann, 2011).

국내의 경우, 수도권의 시가지 확산과 전원주택단지의 저밀개발이 점차 증가하는 추세를 보이고 있으며(황금회, 2008), 이는 해외 대도시지역의 도시스프롤 현상과 비슷한 양상을 보이고 있다. 또한 택지개발사업　위주의　도시　외곽지역 신시가지 개발은 도시 확산을 야기하여 해외　도시들과는 또 다른 형태의 도시스프롤 형태를 보이며 중심도시 쇠퇴에 영향을 미치고 있다(엄현태·우명제, 2014).

위와 같은 도시쇠퇴현상을 해결하기 위해 국내에서는「도시재생활성화및지원에관한특별법」을 제정하여 도시재생정책을 실시하고 있다. 하지만 국내의 도시재생정책은 도시스프롤과 같은 지역차원의 도시문제를　다루기에는　한계가　있으며, 특히　지역단위의 쇠퇴원인 대해서는 고려하지 못하고 있다.

이처럼 지구단위 위주의 도시재생정책은 상당히 미시적이라고 볼 수 있는 기존 도시정비 수법의 연장선상에서 추진되고 있다는 비판을 피하지 못하고 있다. 이러한 재생정책은 모두 각기 다른 쇠퇴원인을 지니고 있는 도시들에게, 획일적인 기준을 가지고 정책을 실행할 우려가 있으며, 비효율적이며 불평등한 정책으로 전락할 위험을 가지고 있다.

또한 국내의 경우, 저밀 전원주택단지 개발로 인한 전형적인 스프롤 현상뿐만 아니라, 고밀개발　위주의　신시가지 개발이 야기하는 시가지 확산도 주요 쇠퇴의 원인으로 작용하고 있다. 이러한 국내 특성은, 해외에서 적용되고 있는 쇠퇴도시 활성화 정책들이 그대로 국내에서 적용되는 데는 한계가 있을 수 있음을 시사한다.

이에 본 연구는 전국 도시지역을 대상으로 도시스프롤 현상을 측정하고 신시가지 개발과의 연관성을 살펴보며, 이를 바탕으로 스프롤 현상을 유형화하여 도시스프롤 현상이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 이를 토대로 지역차원의 도시재생정책을 위한 시사점을 제공하고자 한다.

본 연구는 전국 시급 도시를 범위로 하며, 그 중 서울 및 최근 10년간 승격 또는 생겨난 시를 제외한 총 75개의 도시를 공간적 범위로 한다. 서울시는 수도의 위계에 있는 도시로서 타 도시와는 다른 특성을 가질 것으로 판단되어 본 연구의 범위에서 제외하며, 최근 10년간 승격되거나 신설된 도시의 경우, 도시의 과거 쇠퇴양상을 파악하기가 어려워 본 연구에서 제외시킨다. 도시스프롤 현상에 대한 측정은 각 도시를 단위로 하며, 쇠퇴에 대한 측정은 구시가지를 각 도시의 중심도시로 가정하여 측정한다. 연구의 시간적 범위는 2000년에서부터 2012년까지로 한다.

이러한 범위 하에 각 도시의 스프롤정도와 도시 내 구시가지의 쇠퇴정도를 측정하고, 이를 바탕으로 도시스프롤 현상이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향을 실증 분석한다.

도시쇠퇴에 대한 정의는 아직까지도 명확히 합의되지 못하고 있다. 국내외 여러 연구들에서는 다양한 시각으로 도시쇠퇴를 바라보고 있으며, 공통적으로는 시간적으로 점차 악화된다는 점과, 경제적, 물리적, 공간적인 측면을 동시에 바라보며 정의하고 있다는 특징을 보인다(이인희, 2008).

최근 도시쇠퇴에 대한 원인을 규명하는 연구도 활발히 이뤄지고 있다. 김광중(2010)은 산업구조 및 경제여건 변화, 보유자원의 고갈 및 경제성 상실　등과 같은 경제적 원인과 함께 교외화, 교통망 발달 등과 같은 지역차원의 공간구조 변화 등을 원인으로 제시하였다. 그 중 교외화 현상과 함께 나타나는 도시스프롤 현상은 중심도시 쇠퇴의 주요 원인으로 작용하고 있다. 미국 도시들을 대상으로 한 연구들에서도 이를 중심도시쇠퇴의 원인으로 지적하는 다수의 연구가 진행되었으며, 이를 해결하기 위한 도시성장관리정책들이 시행되고 있다(Woo & Guldmann, 2011).

이와 같이 중심도시 쇠퇴의 주요 원인으로 지적되는 도시 스프롤 현상은　다양한　형태를　띠고　있으며, 이를 정의하기 위한 연구가 다수 진행되어 왔지만 아직까지 학계에서는 명확히 정의 되고 있지는 않다. 그러나　다양한　접근방법을　시도하는 기존　연구들에서도 과도한 도시의 외연적 확산과 함께 교외지역 저밀개발을 도시스프롤의　공통적인 특징으로 지적하고 있다(신정엽·김진영, 2012)

「도시재생활성화및지원에관한특별법」의 제 1장 제 1조에서는 “도시의경제적·사회적·문화적 활력 회복을 위하여 공공의 역할과 지원을 강화함으로써 도시의 자생적 성장기반을 확충하고 도시의 경쟁력을 제고하며 지역공동체를 회복하는 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 한다”라고 기술하며 동 법의 목적을 밝히고 있다. 이러한 목적 하에 도시재생기본방침 및 전략계획을 수립하고, 이를 실행할 활성화지역 선정 및 구체적인 실행계획을 작성한다. 하지만 이러한 일련의 정책적 과정들은 실제로는 기존 과거의 도시개발사업과 유사한 형태로 행하여지고 있으며, 도시재생특별법의 본 목적인 쇠퇴지역 활성화를 효율적으로 실현하지 못하고 있다. 이와 관련하여 현재 시행중인 도시재생법의 문제점과 원인은 다음과 같이 정리될 수 있다.

해외의 경우 이미 도시스프롤 현상에 의한 중심도시 쇠퇴현상을 경험하여 이에 관한 연구가 다수 이루어진 반면, 국내의 경우 이에 관한 연구가 미흡한 실정이다. 중심도시 쇠퇴원인으로 지역적 차원의 원인인 도시 스프롤 현상을 지적하고 있는 기존연구들은 있으나 대부분 수도권을 범위로 한정하고 있다. 전국을 범위로 한 연구들은 대부분 신시가지 개발로 인한 시가지 확산을 중심으로 연구를 진행하였다. 즉, 전국을 범위로 도시스프롤 현상이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향에 관한 실증적 연구는 미흡한 실정이다. 또한 도시쇠퇴 현상을 해결하기 위한 도시재생정책은, 이와 같은 지역차원의 요인들을 고려하지 못하고 있으며 획일적인 기준으로 각기 다른 특성을 가진 도시에 비효율적으로 적용될 우려가 있다.

본 연구에서는 전국을 범위로 도시스프롤 측정 및 신시가지 개발과의 연관성을 살펴보고, 도시스프롤을 유형화하여 도시스프롤 현상이 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향을 실증 분석한다. 이를 통해 지역차원의 도시재생정책을 위한 시사점을 제시하고자 한다.

도시 스프롤이 각 중심도시 쇠퇴에 미치는 영향정도를 측정하기 위해 본 연구에서는 2002년~2012년의 인구변화율, 사업체수 변화율을 종속변수로 하는 2가지 회귀모형을 구축한다. 각 모형의 설명변수로는 사회·경제적 특성 변수와 도시 스프롤 영향변수를 사용한다.

사회·경제적 특성변수는 모형 내 통제변수로서, 기존 선행연구 및 도시재생사업단에서 제시한 복합쇠퇴지수의 측정 지표를 바탕으로 선정하였다. 노령화지수 변화율은 구시가지 내 노인인구 비중의 변화를 보여주는 지표로서, 그 값이 높아질수록 지역 내 경제활동 인구가 감소하며 쇠퇴에 영향을 주는 것으로 볼 수 있다(엄현태·우명제, 2014). 도시 사업체 변화율, 상업활력지수 변화율 변수는 경제적 특성을 가진 변수로서 도시차원의 경제적 변화를 보여주며, 도시의 산업구조 및 규모의 변화가 구시가지 쇠퇴에 미치는 영향을 분석한다(김광중, 2010).

도시스프롤 영향변수로는 2000-2010년 시가화면적 변화율과 앞에서 산출한 도시 스프롤지수를 사용하였다. 추가적으로 신시가지 개발 변수와 이와 함께 발생하는 시청 청사이전 유무를 변수로 사용하였다. 신시가지 개발변수의 경우, 도시스프롤 유형에 따른 영향정도를 구분하기 위해 도시 스프롤 지수 변수와 함께 상호작용변수(interaction term)로 모형에 포함하였다.¹⁾ 이는 도시 스프롤 현상이 신시가지 개발과 함께 발생하는 경우의 영향변수로서, 교외지역의 단독주택 개발로 인해 발생하는 일반적인 스프롤 현상과는 다른 유형의 도시 스프롤 특성을 반영한다. 각 모형식은 아래와 같으며, 표 1은 모형의 변수와 산출식을 정리한 것이다.

Popi : 중심도시 인구 변화율
Comi : 중심도시 사업체수 변화율
SEi : 중심도시의 사회·경제적 특성
Ui : 스프롤　영향변수

도시 스프롤 측정결과, 총 75개의 도시 중 57개 도시의 시가화 확산지수가 1보다 높은 값을 보이며 스프롤현상이 나타난 것으로 분석되었다. 이는 국내 도시의 절반 이상이 저밀도의 시가화 확산이 일어나고 있음을 의미한다. 중심도시의 쇠퇴 측정지표인 인구변화율의 경우, 총 36개의 도시에서, 사업체 변화율은 총 23개의 도시에서 1보다 낮은 지표값을 보이며 쇠퇴현상을 겪고 있는 것으로 분석되었다.

또한 표 2에 나타난 바와 같이 각 중심도시의 인구변화율은 시가화 확산지수와 음의 상관관계를 보이고 있으며, 사업체수 변화율과 시가화 확산지수의 상관계수는 통계적으로는 유의하지 않으나 음의 방향을 보이고 있어 도시 스프롤과 중심도시의 인구 및 사업체수 변화 간에 부정적 관계가 있을 수 있음을 시사한다.

도시스프롤 지수와 신시가지 개발 유무를 기준한 교차분석 결과는 표 3과 같다. 총 75개의 도시 중 신시가지 개발이 일어난 도시는 48곳이며, 이 중 35개 도시에서 스프롤지수가 1보다 높게 나타나며 스프롤이 일어난 것으로 분석되었다.

도시스프롤과 신시가지 개발이 동시에 일어난 도시의 경우 중심도시의 인구변화율이 0.98, 사업체수 변화율이 1.04의 평균값을 가지는 것으로 분석되며, 도시스프롤 현상만 나타난 도시와 신시가지 개발만 일어난 도시의 평균값보다 낮게 나타났다. 신시가지 개발과 도시스프롤 현상이 둘 다 일어나지 않은 도시의 경우는 중심도시의 인구변화율, 사업체수 변화율 평균값이 각각 1.57, 1.42 값을 보이며 가장 높게 나타났다.

본 연구의 모형에서 사용된 변수의 기초통계량 분석결과는 표 4와 같다. 종속변수로 사용된 중심도시 인구변화율 및 사업체수 변화율의 평균값은 각 1.08, 1.15로 전국 평균으로는 인구 및 사업체수의 쇠퇴가 감지되지 않고 있음을 알 수 있다. 하지만 최소값은 각각 0.43, 0.71로 심각한 인구 및 경제적 쇠퇴현상이 진행되는 도시들도 존재함을 알 수 있다. 도시 스프롤 지수 및 시가화 면적 변화율 평균값은 둘 다 1보다 높은 값을 보이며, 전국적으로 시가화 면적이 증가하며 스프롤화 되어가고 있는 것으로 나타났다.

표 5는 본 연구에서 사용한 두 가지 회귀모형에 대한 분석결과이다. 분석결과, 사회·경제적 변수들은 기존문헌들과 일관성 있는 결과를 보여주었으며, 스프롤 영향 변수도 대체로 유의하게 분석되었다. 스프롤 영향변수 중 도시스프롤과 신시가지 개발의 상호작용 변수는 앞서 분류한 도시스프롤 유형에 따른 영향을 보여주는 변수로서, 신시가지 개발과 도시 스프롤이 함께 일어난 도시의 쇠퇴영향정도를 반영하고 있으며, 두 모형에서 모두 유의하게 분석되었다.