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2012년 「도시 및 주거환경정비법(이하 도정법)」의 개정을 통하여 도입된 주거환경관리사업은 전면철거를 동반하지 않으며, 공공부문의 선도적인 환경개선을 통하여 민간의 점진적인 주거환경의 정비 및 관리를 목표로 하고 있다. 이와 유사한 사업방식인 현지개량형 주거환경개선사업이 이전에 시도되었던 바 있으며, 공공이 수행하는 정비사업으로써 주거환경의 개선에 상당부분 역할을 하였다. 그러나 정비구역으로 지정된 후에도 사업이 추진되지 않는 구역이 상당수 존재하며(이주형 외, 2012), 시행 이후 대상지가 재슬럼화 되는 문제(박정은·최병선, 2004), 주변과 상이한 건축물이 들어서는 문제(박환용, 2002) 등이 지적되어 왔다. 이와 같은 주거환경개선사업의 문제점이 발생하는 원인 중 하나는 사업지구를 적합하게 선정하지 못하였다는 점이다(박정은·최병선, 2004; 김종구 외, 2011).

주거환경관리사업은 주거환경개선사업과 마찬가지로 공공이 사업대상지를 결정¹⁾하고 있지만 도정법상에는 적절한 판단기준이 마련되어 있지 않은 상황이다. 이에 따라 최근 서울시가 주거환경관리사업의 지원 우선순위를 판단하기 위한 주거관리지수를 도입하는 등 주거환경관리사업의 특성에 부합하는 대상지 선정지표에 대한 사회적 요구가 증대되고 있다.

그러나 기존의 타 정비사업의 지구지정 지표에 관한 학술적 연구가 다수 이루어진 것에 비해, 주거환경관리사업의 대상지 선정과 관련한 연구는 찾기가 매우 어려운 상황이다.

이에 본 연구는 주거환경관리사업에 대한 심층적인 이해를 바탕으로 주거환경관리사업을 도입하기에 적합하고, 성공가능성이 높은 대상지를 선정하기 위한 평가지표의 도출을 연구의 목적으로 한다. 특히 기초지자체 차원에서 지표의 구축이 용이하며, 탐색적으로 활용이 가능한 효율적인 지표를 도출하는 것을 목적으로 한다.

본 연구의 내용적 범위는 기초지자체 수준에서 주거환경관리사업의 도입 대상지를 선정하기 위한 지표를 개발하는 것이다. 따라서 공간적 범위는 전국의 기초지자체(시군구)이며, 특정한 지자체를 대상으로 분석을 실시하지는 않는다. 연구의 시간적 범위는 전문가들의 의견은 설문이 이루어진 2013년을 기준으로 취합되었으나, 2014년에 서울시의 주거환경관리지표가 발표되어 해당 내용을 포함하였다. 본 연구의 내용은 크게 3가지로 정리할 수 있으며, 연구의 내용과 그 방법은 다음과 같다.

먼저, 주거환경관리사업에 대한 이해이다. 사업에 대한 심층적 이해를 통하여 사업 특성에 적합한 평가지표를 구축하고자 하였으며, 이를 위하여 주거환경관리사업의 사례와 관련 법·제도에 대한 문헌고찰을 실시하였다.

두 번째로 평가항목의 선정과 항목별 중요도의 산출이다. 이를 위하여 전문가 설문을 실시하였으며, AHP 분석을 수행하였다.

마지막으로 평가항목 중에서 지자체가 활용하기 용이한 평가지표를 선정하였다. 지표의 활용도를 높이기 위하여 기초지자체에서 자료구축이 용이하며, 현실적으로 활용이 가능한 개수의 지표를 선정하도록 하였다.

주거환경관리사업은 최근에 도입된 사업으로 주거환경관리사업의 도입지역을 선정하기 위한 지표나 항목을 도출하기 위한 연구는 물론, 주거환경관리사업 자체를 연구의 대상으로 하는 연구도 찾기가 매우 어렵다.

반면에 기존의 정비사업의 구역지정 기준 및 지표와 관련한 연구들은 이루어져 왔으며, 주로 주거환경개선사업을 중심으로 지정기준의 문제점을 제시하였다(최정숙 외, 2011). 주거환경개선사업으로 연구범위를 한정하지 않은 연구들도 다른 정비사업에 관심을 집중하기 보다는 전체 정비사업을 연구의 대상으로 하는 경우가 많다. 즉, 정비사업의 구역지정과 관련한 학문적 관심은 공공사업의 성격을 가지는 주거환경개선사업에 집중되고 있다. 이는 주거환경개선사업이 공공이 대상지를 선정하여 공공재원을 투입하는 사업이기 때문에 객관적인 대상지 선정기준이 필요하다는 인식에서 비롯된 것이다.

박정은·최병선(2004), 이주형 외(2012)에 따르면 물리적 지표 외에도 재난 및 재해 이력, 주민동의, 교육시설 수준, 도시미관 불량, 기반시설상태, 대중교통 접근성이 주거환경개선사업의 대상지 선정에 중요한 것으로 나타났다. 김종구 외(2011)는 주거환경개선사업 정비예정구역 중에서 우선 사업구역을 판단하기 위한 기준을 마련하였다. 분석결과 위의 연구들과는 달리 물리적인 위험성(재해위험, 노후불량주택, 과소필지, 취약구조 등)이 중요하게 나타났다. 우선사업을 위한 시급성 측면에서는 전문가들이 여전히 물리적 특성을 중요하게 생각하고 있음을 알 수 있다.

박환용(2002)은 주거환경개선사업의 현지개량방식과 공동주택건설방식의 차이에 주목하고 구역지정 기준에도 그 차이가 반영되어야 한다고 하였으며, 배웅규·김희재(2008)는 정비사업별로 구역지정 기준이 중복되며, 대상지에 적합하지 못한 사업이 결정되는 경우가 많다는 문제점을 제기하고, 사회경제적 지표 추가, 지정기준 세분화, 주민의견 반영을 제안하였다.

선행연구들은 주거환경개선사업의 대상지 선정이 물리적 환경지표 중심으로 이루어져 대상지의 사회·경제적 상황을 올바르게 나타내지 못하는 것을 문제로 제시하였으며, 사업의 종류에 따라서 세분화된 구역지정기준 또는 우선사업지역선정 기준이 필요할 것으로 판단하였다. 따라서 유사한 사업방식을 가지는 주거환경관리사업에도 합리적인 대상지 평가지표의 마련이 중요할 것이다.

2014년 7월 서울시는 2020 도시·주거환경정비기본계획을 통하여 주거지 정비과정에서 활용할 수 있는 평가지표를 개발하였다. 이는 정비 대상지의 선정과 주거지역의 평가를 위한 적합한 지표가 부재하여 기존의 법적요건 및 단순 노후도가 활용되어 왔다는 점에 대한 반성에서 출발한다(서울특별시, 2014). 따라서 주거환경을 객관적으로 평가하고 사업의 방향을 제시하기 위하여 물리적, 사회적, 경제적 여건을 포함하는 평가지표를 개발하였다(서울특별시, 2014). 이 평가지표 중 주거관리지수는 주거환경관리사업에 대한 공공지원의 우선순위를 판단하기 위한 지표(서울특별시, 2014)로 본 연구에서 개발하고자 하는 지표와 유사한 지표이다.

주거환경관리지수는 표 1에서 보는 바와 같이 3개의 대분류 안에 6개 부문 14개 평가지표를 포함하고 있다. 정책기준으로는 규제강도가 높을수록, 주민들의 추진의지가 높을수록 높은 점수를 부여한다. 결핍지수에서는 사회적 약자가 많을수록, 주거환경이 열악할수록, 사회경제적 여건이 열악할수록 높은 점수를 부여한다. 특성관리 측면에서는 보전의 가치가 있는 장소적·지형적 특성을 가지고 있으면 높은 점수를 부여한다. 즉, 서울시에서는 물리·사회·경제적 환경이 열악하고 개발의 가능성이 낮지만 보전할 특성을 가지고 있으며 주민들의 추진의지가 높은 지역에 우선적으로 주거환경관리사업을 지원하고자 함을 알 수 있다.

서울시의 지표는 주거환경관리사업의 특성을 잘 살리고 있는 지표인 것으로 판단되며, 선행연구에서 기존의 정비사업 대상지 선정지표의 문제점으로 지적해온 비물리적지표를 다양하게 포함하고 있다.

그러나 지능형 도시정보 시스템이 구축된 서울시에서는 쉽게 구축할 수 있으나 다른 지자체의 경우에는 구축이 까다로운 지표들이 다수 포함되어 있으며, 최종결과는 현장조사결과를 반영하도록 하고 있다. 또한 사회경제부문과 같이 서울시에서도 자료가 구축되고 있지 못한 지표들이 포함되어 있다. 즉 서울시의 주거관리지수는 주거환경관리사업의 성격에 부합하는 지표임에도 불구하고 타 기초지자체에서 활용하기에는 어려움이 있다.

본 연구는 일반적인 기초지자체에서 쉽게 활용할 수 있으며, 쉽게 자료를 구축하고 탐색적으로 사업의 대상지를 검토하는데 활용할 수 있는 지표를 개발하고자 한다. 따라서 서울시의 주거관리지수와는 그 대상과 심도에서 차이를 가진다.

본 연구는 목적을 달성하기 위하여 그림 1과 같이 4단계의 과정을 설정하였다. 먼저 예비고찰을 통하여 파악한 주거환경관리사업의 성격을 바탕으로 연구진의 브레인스토밍³⁾을 통하여 예비항목을 선정하였다. 그리고 예비항목에 대한 전문가들의 절대적 타당성 평가를 통하여 타당성을 검증하였다. 타당성 검증과정은 9점 척도에 의한 정량적 평가와 주관식 의견에 의한 정성적 평가를 동시에 실시하였다.

Figure 1. 
Process and Method of Analysis

다음으로 평가항목의 상대적 중요도(가중치)를 선정하기 위해서 AHP 분석을 실시하였다. AHP 분석과정에서 전문가들의 의견을 종합하는 방법으로는 전문가의 쌍대비교행렬을 수치적으로 통합하는 수치통합방법⁴⁾을 활용하였으며, 그 중에서 일반적으로 쓰이는 기하평균을 통하여 수치를 통합하였다. 이 과정에서 각 쌍대비교행렬의 일관성지수인 CR값이 0.2⁵⁾를 초과하는 행렬은 제외하였다.

이와 같이 선정된 항목을 바탕으로 자료의 구득 및 활용 가능성을 검토하여 최종평가지표를 도출하였다.

전문가 설문은 평가항목의 타당성을 검증하기 위한 문항과 항목별 중요도를 선정하기 위한 문항으로 구성되어 있다. 타당성 검증을 위하여 각 평가항목별로 9점 척도로 구성된 절대적 타당성을 묻는 문항과 정성적인 의견을 묻는 문항이 포함되었다. 평가항목의 상대적인 중요도를 도출하기 위하여 평가항목간의 쌍대비교 문항이 포함되었다.

학술적인 측면과 실무적인 측면을 모두 고려한 지표를 구성하기 위하여 연구자와 실무자를 포함하는 설문 대상을 구성하였다. 연구자들은 주거환경관리사업, 저층주거지정비, 주거지재생 등의 분야를 연구해온 전문가들이며, 실무자들은 현재 주거환경정비관련 실무⁶⁾를 수행하고 있는 전문가들이다.

설문은 2013년 10월 21일부터 30일까지 10일 동안 연구자와 실무자 15명씩 총 30부를 배부하였으며, 최종적으로 회수된 각각 14부씩 총 28부를 분석에 사용하였다.

사업에 대한 이해와 기존 지표에 대한 분석을 바탕으로 연구진의 브레인스토밍을 통하여 예비평가항목을 선정하였다.

먼저 대분류 평가항목을 선정하였으며, 이는 그림 2와 같다. 첫 번째로 지속적인 개량(관리) 가능성이다. 공공부문의 사업 준공 이후에 주민들에 의하여 이루어지는 주거환경의 지속적인 관리 및 개선은 주거환경관리사업이 다른 정비사업과 차별화되는 가장 큰 특징이며, 사업의 성공여부를 판단할 수 있는 가장 중요한 부분이다. 두 번째는 주거환경개선의 시급성이다. 주거환경관리사업이 상대적으로 환경 및 기반시설이 양호한 지역에 적용되는 사업이지만, 정비사업의 하나로서 기본 목표는 지역의 물리적 환경개선 및 생활편의의 증진에 있기 때문이다. 마지막으로 사업의 실행 가능성이다. 이는 개별 주택의 개선 가능성을 의미하는 항목으로 주거환경관리사업이 이루어진 지역의 개별주택이 실제로 개량되는 것을 의미한다. 이는 공공부문의 사업으로만 그치고 개별 주택의 개량으로 이어지지 못한 현지개량형 주거환경개선사업이 주로 비판 받아온 부분이다.

Figure 2. 
Categories of Evaluation Indicators

대분류 평가항목에 포함되는 예비평가항목의 세부항목은 표 2와 같다. 지속적 개량(관리) 가능성에는 5개 세부 항목이 포함되었다. 커뮤니티의 안정성을 설명하는 변수로 거주기간과 자가비율을 포함하였으며, 지역 커뮤니티의 자생력을 나타내는 항목으로 주민연령대, 커뮤니티 구축여부, 주민역량을 포함하였다.

주거환경 개선의 시급성은 5개 세부 항목을 포함한다. 주택의 노후도는 주거공간의 성능저하 및 쇠퇴수준을 의미하며, 도로환경과 주차시설은 정비기반시설의 수준을 의미한다. 공동이용시설과 오픈스페이스는 생활편의 수준을 대표하는 변수로 포함하였다. 주거환경관리사업이 단순히 물리적인 노후도가 심한 지역에 시행하는 사업이 아니기 때문에 기존의 정비구역 지정 기준에서 활용되는 접도율 등을 적용하기 보다는 저층주거지에서 가장 큰 문제로 거론(홍성조, 2012)되는 주차, 오픈스페이스를 포함하였다.

사업의 실행가능성은 5개의 세부 항목을 포함한다. 토지가격과 소득수준은 주택개량을 실행할 주민의 경제적 능력을 나타내는 항목으로 포함하였으며, 필지규모는 주거지의 공간구조가 주택의 신축이나 개량을 뒷받침할 수 있는 가를 의미하는 항목을 포함하였다. 현재 밀도수준과 각종 규제는 추가적인 개발 잠재력을 의미한다.

표 3은 9점 척도를 통하여 전문가들이 평가항목의 절대적 중요도를 평가한 결과이다. 모든 항목의 점수가 보통(5점)이상으로 평가항목으로서 일정 수준의 타당성을 갖춘 것으로 나타났다.

대분류 항목을 기준으로 보면 전체적으로 지속적 개량(관리) 가능성의 항목과 주거환경개선의 시급성 항목에 비하여 사업의 실행 가능성에 속하는 항목이 낮은 평가를 받았다. 세부항목에서는 커뮤니티 구축여부, 주민 역량, 주택의 노후도, 자가비율의 점수가 높게 나타났다.

세부 항목 중 가장 낮은 점수를 받은 항목은 토지가격과 주민 연령대이다. 이들 항목의 경우에는 전문가들의 정성적 평가에서도 부적합 의견이 제시되었다. 토지가격의 경우 지가가 높은 지역에 행·재정적 지원을 우선 하는 것에는 형평성의 문제가 있을 수 있다는 지적이 제기되었으며, 이는 소득 수준의 경우도 같은 지적이 제기되었다. 주민 연령대의 경우는 연령층이 낮을수록 지속적인 개량 가능성이 높다고 판단하였으나 이는 거주기간, 자가비율, 커뮤니티 구축과 같은 다른 지표들과 모순된다는 지적이 있었다.

이와 같은 전문가의견을 적극적으로 반영하여 AHP 분석을 실시할 평가항목을 선택하였다. 그 결과는 표 3의 마지막 열에 보고되어 있다.

다음의 표 4는 대분류 항목에 대한 전문가 설문의 AHP 분석결과이다. 분석의 결과로 도출된 항목별 가중치와 순위를 보고하였으며, 가중치는 항목에 대하여 전문가들이 평가한 상대적 중요도로 해석할 수 있다.

이와 함께 쌍대비교 문항에 대한 전문가 의견이 기하평균으로 종합된 행렬의 일관성지수(CR)를 나타내었다. 앞에서 설명한 바와 같이 기준 값으로 0.2를 활용하였으며, 개인의 행렬 중에서 CR값이 0.2에 도달하지 못하는 행렬은 취합과정에서 제외하였다. 총 112개(28명*4개) 행렬 중에서 75개 행렬이 분석에 사용되었다. 기하평균에 포함된 행렬의 CR 값의 평균은 0.099, 최소값은 0, 최대값은 0.1985로 나타났다.

표 4를 보면 대분류 평가항목의 가중치는 지속적 개량(관리) 가능성, 주거환경 개선의 시급성, 사업의 실현 가능성 순서로 크게 나타났다. 이와 같은 대분류 항목의 가중치 분석결과로 전문가들이 주거환경관리사업의 도입을 위한 기준으로 낙후된 환경 보다는 주거지에서의 지속적 관리 잠재력을 중요하게 생각하고 있음을 확인할 수 있다.

표 5는 소분류 항목에 대한 분석결과이다. 제시된 가중치는 대분류 항목의 가중치와 소분류 항목의 가중치를 곱하여 도출된 복합가중치이다. 전문가들은 주민의 역량과 커뮤니티 구축여부와 같은 지속적 개량(관리) 가능성 항목에 가장 높은 가중치를 부여하고 있다. 이어서 노후도, 규제, 현재 밀도, 주차시설 순으로 높은 가중치가 나타나고 있다.

이와 같은 가중치의 구성은 주거환경관리사업의 도입지역의 선정을 위한 기준일 뿐 아니라 현재 사업모델이 명확히 정립되지 않은 주거환경관리사업의 개념에 대한 전문가들의 의견으로도 받아들일 수 있다.

앞에서 언급한 12개의 소분류 평가항목을 평가지표에 모두 포함하는 것이 이상적일 것이나, 현실적으로 대상지역을 평가하고 선정해야 하는 기초지자체 입장에서 너무 많은 평가지표는 실제 활용에 걸림돌로 작용할 수 있다. 앞에서 설명한 바와 같이 본 연구에서 도출하고자 하는 평가지표는 기초지자체 차원에서 주거환경관리사업에 적합한 대상지를 검토하기 위하여 탐색적으로 활용하는 것을 가정하고 있다. 따라서 다수의 지표를 운용하는 것보다는 소수의 핵심지표를 운용하는 것이 현실적이다.

그림 3은 소분류 평가항목의 가중치를 순서대로 나타낸 것이다. 그림에서 보면 7~12위의 평가항목의 가중치는 유사한 수준으로 나타나며, 6위까지의 가중치에 비하여 확연히 낮은 값을 나타낸다. 즉 가중치의 변화양상을 기준으로 할 때, 평가지표의 개수는 6개가 적합할 것으로 판단된다.

Figure 3. 
Weighted Value of Indicators

또한 표 6은 경기도의 10개 기초지자체에서 정비예정구역 중 우선사업구역을 선정하기 위하여 활용하는 평가지표의 개수이다. 표에서 보는 바와 같이 지자체들은 3~8개의 평가지표를 사용하고 있으며, 평균적으로는 5.7개의 지표를 사용하고 있다.

이 값은 학술적인 근거를 가지는 값은 아니지만 기초지자체 수준에서 운용이 가능한 지표의 개수를 판단하는 참고자료로 활용할 수 있다. 이에 따르면 6개의 평가지표는 기초지자체가 대상지 선정을 위하여 운용하기에 적합한 개수인 것으로 판단된다.

이에 소분류 평가항목 중에서 가중치가 높은 순으로 6개의 평가지표를 선정하였다. 평가지표에 포함된 세부항목은 커뮤니티 구축여부, 주민의 역량, 주택의 노후도, 주차시설, 현재 밀도수준, 각종 규제로 대분류 항목별로 균등하게 2개씩 포함되었다.

커뮤니티의 구축 여부와 주민의 역량은 정량 지표의 구축이 어려우며, 본질적으로 통계지표와 같은 기존 지표의 활용이 어려운 지표이다. 따라서 기본적으로 지역주민 대상 설문이나 자체 조사를 통한 지표 구축이 필요하다. 커뮤니티의 구축여부는 지역에서 다른 사람과 얼마나 자주 교류하며, 다른 사람들과 가지는 관계의 질이 얼마나 높은 가에 대한 평가를 통하여 구축할 수 있다. OECD의 Better Life Index⁷⁾는 삶의 질을 평가하기 위한 지표를 구축하고 있다. 이 평가에는 커뮤니티 항목을 포함하고 있으며, “인지된 사회 관계망의 지원 (Perceived Social Network Support)”을 지표로 활용하고 있다. 이 지표는 “당신이 곤경에 처했을 때, 언제든지 당신을 도와주리라 기대할 수 있는 친구나 친척이 있는가?”에 대한 질문을 통하여 구축되며, 긍정적으로 응답한 사람의 비율(%)지표로 구축하고 있다. 물론 이와 같은 개념을 학술적으로 정교하게 측정하기 위해서는 다양한 복합문항을 통하여 측정할 수 있으나 지자체의 행정적인 활용가능성을 고려하면 이와 같이 간단한 소수의 질문을 통하여 구축하는 것이 현실적이다. 따라서 지역의 커뮤니티 구축 여부를 평가하기 위하여 “당신이 어려움에 처했을 때 동네에서 당신을 도와줄 수 있는 사람이 있습니까?”와 같은 질문을 통하여 긍정적으로 응답한 비율을 지표로 활용할 수 있다.

주민의 역량은 공공부문의 사업완료 이후에 주민들이 지속적으로 환경을 관리해 나갈 수 있는 가를 평가하는 것이다. 이를 가장 정확하게 판단할 수 있는 지표는 주민들이 이와 같은 사업에 대한 경험이 있는 가를 판단하는 것이다. 최근 마을 만들기 등 주민들이 자발적으로 지역의 개선을 위하여 노력하는 사업들이 이루어지고 있으므로 이와 같은 사업에 대한 경험 여부 또는 사업의 참여 횟수 등을 지표화 하여 활용할 수 있다. 그러나 이와 같은 지표는 마을만들기 등 관련 사업이 활발하게 이루어지고 있는 지자체에서는 활용이 가능하나, 그렇지 못한 지자체에서는 활용이 어렵다. 이와 같은 경우에는 환경의 지속적인 관리와 개량에 대한 주민들의 관심과 의지에 대한 설문을 통하여 구축한 간접적인 지표를 활용할 수 있다.

주택의 노후도는 기존 정비구역의 지정과정에서 널리 활용된 노후주택 비율 지표를 활용하는 것이 적합하다. 지역의 전체 주택 중 사용승인 이후 20년 이상 경과된 주택의 비율을 활용할 수 있다.

주차시설은 저층주거지 주거환경의 가장 심각한 문제 중 하나이다. 지역의 주차시설 수준을 평가하기 위하여 가장 적합한 지표로 가구 당 주차대수가 널리 활용되고 있다.

현재의 밀도수준이 낮을수록 추가 건축 가능한 면적이 증가하여 소유자들의 경제적 이득에 기반한 주택개량의 실행가능성이 높아진다. 특히 용도지역과 지자체 조례에 따라 허용되는 용적률에 비하여 현재의 용적률이 작을수록 추가 용적률 확보의 가능성이 크다. 따라서 지역의 평균 용적률(지역의 연면적 합을 지역의 전체 대지면적으로 나눈 값)을 지역의 조례 용적률로 나눈 값을 지표로 활용할 수 있다.

각종 규제는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 지역·지구 이외에 다른 법률에 의한 각종 규제의 수준을 의미하는 것이다. 예를 들어 군사기지 및 군사시설 보호법에 따른 비행안전구역이나 학교보건법에 따른 상대정화구역 등이 포함된다. 각종 규제는 지역에 적용되는 규제의 개수를 지표로 활용한다.

표 7은 상술한 평가지표의 내용과 구축방법을 정리한 것이다. 주거환경관리사업의 도입이 검토되는 지역에 대하여 표와 같은 평가지표를 구축하고 이를 표준점수로 변환하여 대상지 선정에 활용할 수 있다.