Journal Archive

상업지역은 토지이용상 도시 내에서 비교적 좁은 지역을 차지하지만 도시내부의 공간구조를 조직하는데 매우 중요한 역할을 하고 있으며, 여러 요인의 복합작용으로 인한 복잡한 토지이용이 일어나고 있는 곳이다(양우현 외, 1998). 상업지역은 도시 내에서 모든 활동의 중심적 역할을 수행함과 동시에 도시민에게 매우 상징적인 장소이며, 다양한 요소를 이용할 수 있는 장소이다.

서울시는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」과「서울시 도시계획조례」에 근거한 용도지역제¹⁾(Zoning)를 통해 토지의 이용 및 건축물의 용도·건폐율·용적률 등을 제한하고 있다. 용도지역제는 동일한 용도지역에 동일한 용적이 적용되는 용도와 용적이 연동되어 있는 체계로 획일적이고 경직성이 강한 규제이다.

서울시의 상업지역은 대부분 일반상업지역으로 지정되어 지역적 특성에 관계없이 동일한 용적률이 설정되지만 실현용적률은 지역적 특성에 따라 상이하다. 실제로 강남지역과 미아지역의 일반상업지역의 기준용적률은 800%로 동일하지만 실현용적률을 비교해보면 강남지역은 800%의 용적률을 거의 달성하지만, 미아지역의 경우에는 그렇지 못하다.

상업지역의 획일적인 관리는 고밀이 필요한 고차중심지가 제대로 육성되지 못하거나, 개발 잠재력이 없는 저밀 상업지역에 고밀개발에 대한 기대감 만 상승시켜 오히려 개발을 억제하게 하거나, 상업지역 지정취지와 다르게 주거중심의 개발을 유도하는 등 부작용을 야기하기도 한다(김인희 외, 2012). 따라서 지역특성을 고려한 차별적인 밀도관리는 개발밀도를 합리적으로 관리하며, 계획의 실효성 증진을 위한 필수 조건이라 할 수 있다.

서울시의 상업지역은 서울시 도시기본계획의 장기발전방향에 따라 지정 및 변경되었으며, 도시기본계획의 공간구조 및 중심지체계를 실현하기 위한 수단으로 활용되어왔다. 중심지별로 지정목적에 따라 상업지역이 지정·변경되었음에도 불구하고, 중심지 위계에 따른 상업지역의 관리수단은 미비한 실정이다.

이 연구는 서울시 중심지 위계별 상업지역의 실현용적률 현황 및 실현용적률에 영향을 미치는 요인의 분석을 통해 향후 상업지역의 밀도관리에 있어 고려해야할 요인을 규명하고자 한다.

이 연구의 공간적 범위는 서울시의 상업지역을 대상으로 하였다 ²⁾. 시간적 범위는 2011년을 대상으로 하였다. 분석 자료는 2011 서울시 개별공시지가, 2011 서울시 건축물대장, 2011 서울시 UPIS, 2011수치지형도 등의 자료를 이용하였다.

연구방법은 첫째, 개발밀도에 관한 이론 및 국내·외 선행연구를 검토하였다. 둘째, 서울시 상업지역의 용도지역 지정 및 용적률 현황을 분석하였다. 셋째, 선행연구 고찰을 통해 개발밀도에 영향을 미치는 변수를 구성하고, 서울시 및 중심지위계별로 개발밀도에 미치는 영향력을 다중회귀모형(Multiple Regression Model)을 이용하여 분석하였다. 이 연구에서는 분석을 위해 ArcMap 10.2, SPSS 18.0 S/W를 사용하였다.

도시를 대상으로 하는 밀도의 개념은 일반적으로 사회·문화적 요소로서 시민(Citizen)과 활동(Activity), 다른 하나는 물리적 요소로서 토지(Land) 및 시설(Facility)이 상호관계를 가지며 구성하고 있는 하나의 체계(system)로 설명된다(서울특별시, 2012).

개발밀도에 대한 개념은 보는 시각에 따라 다양하게 정의 내릴 수 있다. 건설교통부(1987)는 개발밀도를 “건축물 용량의 밀도” 라고 정의하였으며, 국토개발연구원(1995)은 “도시의 적절한 인구규모”로 정의하였다. 박재길 외(2001)는 “단위면적당의 인구 또는 건축물의 수량 등”으로 규정한 바 있다. 이외에도 가장 흔히 쓰이는 밀도의 개념은 호수밀도, 용적률, 건폐율 등이 있다(이인성 외, 2009).

도시계획에서 주로 사용하는 밀도는 특정 지역을 대상으로 토지이용 및 활동규모의 강도를 상대적으로 비교할 수 있는 개발밀도(Development density)의 개념을 사용하고 규제의 대상으로 인식하고 있다(윤병훈 외, 2013). 이 연구에서는 필지의 다양한 개발 관련 규제 내에서 건축물이 실제 활용하고 있는 개발밀도의 영향요인을 파악하는 것이 목적이므로 건축물의 토지이용정도를 나타내는 용적률을 개발밀도로 한다.

서울시 상업지역의 용적률은 1983년 이전에는 국토법상 용적률 기준을 따라 1970년에는 800%, 1972년에는 1,000%의 용적률 규정을 따랐다. 1983년부터는 건축법에서 규정한 기준을 통해 건축조례로 용적률이 적용되었으며, 1993년 용적률 기준이 완화되고 4가지 유형의 상업지역으로 구분되었다.

2000년 이후로는 도시계획법을 통해 도시계획조례로 용도지역별로 용적률 기준을 규정하고 있으며, 현재에도 유지되고 있다(표1 참고). 상업지역의 효율적인 관리를 위한 세분화에도 불구하고 서울시의 상업지역은 세분화 이전에 지정된 상업지역이 명칭만 일반상업지역으로 변경되어 유지되어 오고 있다.

서울시의 상업지역 면적은 서울시 전체면적 605.96㎢의 4.31%인 26.13㎢이며, 세부용도지역의 지정은 일반상업지역이 89.34%(23.38㎢)로 대부분을 차지하며, 다음으로 유통상업지역 6.07%(1.59㎢), 근린상업지역 3.09%(0.81㎢), 중심상업지역 1.38% (0.36㎢)이다. 서울시 전체 상업지역의 실현용적률은 307%이고, 세부용도지역별로는 중심상업지역 400%, 일반상업지역 328%, 근린상업지역 178%, 유통상업지역 59%로 나타났다(표2 참고).

서울시 상업지역의 중심지위계별 용도지정을 살펴본 결과, 중심지위계별로 상업지역 지정면적에 차이를 보이지만 모든 중심지위계에서 일반상업지역위주로 지정되어왔다. 도심은 575.8ha의 상업지역 중 중심상업지역 32.1ha(5.6%), 일반상업지역 543.7ha (94.4%)가 지정되었고, 부도심은 583.4ha의 상업지역 중 중심상업지역 3.7ha(0.6%), 일반상업지역 579.7ha (99.4%)가 지정되었다. 도심의 중심상업지역은 중구에, 부도심의 중심상업지역은 마포구에 지정되었다. 지역중심의 총 상업지역면적은 313.7ha이고 일반상업지역 300.9ha(95.9%)와 근린상업지역 12.8ha(4.1%)으로 지정되었고, 지구중심의 상업지역은 408.5ha 중 일반상업지역 281.6ha (68.9%), 근린상업지역 63.8ha(15.6%), 유통상업지역 63.1ha (15.4%)가 지정되었다. 중심지 외의 상업지역은 총 646.1ha 이고, 일반상업지역 551.2ha (85.3%), 근린상업지역 1.2ha(0.2%), 유통상업지역 93.7ha(14.5%)가 지정되었다(표3, 그림1 참고).

Figure 1.  
Status of Commercial District in Seoul by Central Place Hierarchy

서울시 상업지역의 중심지위계별 실현용적률과 2000년 이후 신축 건축물의 실현용적률을 살펴본 결과에 따르면 중심지위계별로 용도지역이 차별적으로 지정되어 있지만 실제 개발된 실현용적률은 부도심이 445.76%로 가장 높고, 도심 344.38%, 지역중심 340.15%, 중심지외 312.30%, 지역중심 285.08% 순으로 나타났다. 2000년 이후 신축건축물의 실현용적률은 도심이 326.51%로 전체평균보다 낮아진 것으로 나타났다. 그 외 지역은 부도심지역 541.92%, 지역중심 414.67% 지구중심 371.60%, 중심지 외 389.93%로 2000년 이후 고밀개발이 일어난 것으로 나타났다(표4 참고).

토지가격과 관련된 데이터는 2011년 공시지가를 이용하였고, 건축물의 특성관련 데이터는 2011년 건축물대장을 활용하였다. 각종 공간 데이터는 2011년 서울시 UPIS와 2011년 수치지형도 등의 자료를 통해 구성하였다.

데이터의 공간분석 단위는 서울시의 상업지역의 개별필지중 지목이 대지에 해당하며 대지분할제한 기준인 대지면적 150㎡이상의 필지를 대상으로 하였으며, 데이터에서 공시지가, 대지면적, 건축연도 등이 기입되지 않은 자료를 제외한 6,853개의 필지 데이터를 사용하였다.

이 연구에서는 개발밀도 영향요인에 관한 선행연구를 검토하여 추출된 변수 중 인용횟수와 구득가능성을 고려하여 개발밀도와 영향관계를 가지는 변수를 도출하였다. 선정된 변수는 해당필지의 개발환경을 나타내는 대지특성과 건축물특성, 대상지역의 개발 잠재력을 의미하는 지역특성으로 재구성하였다(표5, 표6 참고).

대지특성으로는 공시지가, 대지면적, 접도폭 등을 고려하였다. 공시지가는 대상필지의 현황 및 개발 잠재력을 고려하여 산정됨으로 대상필지의 특성을 나타내는 대표적인 요소일 뿐만 아니라, 지가가 높은 지역일수록 더 많은 토지비용이 소요되어 더 높은 용적률의 개발을 통해 사업성을 확보하려 하기 때문에 변수로 선정하였다. 대지면적이 넓은 지역일수록 높은 용적률을 달성하기 어려우며, 접도폭은 사선제한에 의한 건축물의 높이 제한으로 해당필지의 높은 용적률 달성을 제한하는 요인이며 도로폭이 넓을수록 사선제한이 완화되어 실현용적률에 긍정적인 영향을 미치기 때문에 변수로 선정하였다.

건축물 특성으로는 건축물 층수, 건폐율과 노후년수, 건축물용도 등을 고려하였다. 건축물 층수와 건폐율은 건축물의 특성을 대변하는 요소이며, 건축물의 용적에 직접적으로 영향을 미치는 요소이기 때문에 변수로 선정하였다. 노후년수는 건축물의 물리적 노후화 특성을 나타내며, 신규 개발된 건축물일수록 일반적으로 높은 용적률로 개발되는 특성이 있다. 건물용도는 주거복합, 업무, 상업 3가지 건물용도를 고려하였다. 주거복합건물이 1981년 「주택건설촉진법」으로 상업지역내의 주거복합건축물이 300세대 미만, 주택규모 297㎡이하, 주택비율 70%미만일 경우 용적률 적용 예외규정을 받을 수 있게 되면서 상업용도에 비해 단기간에 높은 이득을 가져다주는 고층고밀의 주거복합건물이 대량 건축되었기 때문에 변수로 선정하였다.

입지특성은 해당지역의 입지특성을 나타내는 용도지구, 해당지역의 접근성을 나타내는 지하철역까지의 거리, 버스정류장까지의 거리 등을 고려하였다.

2011년 서울시 상업지역 중 상업지역의 대지 분할제한 기준인 대지면적 150㎡이상의 필지를 대상으로 하였으며, 2011년 UPIS데이터, 2011년 건축물대장의 결측값으로 인해 자료의 구축이 어려운 필지를 제외하고 6,853필지가 분석에 활용되었다. 분석에 사용된 변수의 기초통계량은 <표7>와 같다.

서울시 상업지역의 실현용적률은 평균 382.02%로 서울시 대부분의 상업지역이 일반상업지역임을 감안해 볼 때, 법정용적률인 800%의 절반에 미치지 못하는 것으로 나타났다. 실현용적률이 가장 높은 곳은 1971년에 건축된 명동의 프레지던트 호텔로 1,930.54%의 용적률을 달성한 것으로 나타났다. 이는 1970년 건축법이 개정되어 주거지역 400%, 상업지역 800%의 용적률이 지정되었고, 상업지역 내 방화지구는 1,700%, 상업지역 내 방화지구에서 건축면적이 660㎡이상일 경우에는 2,200%까지 용적률이 허용되었기 때문으로 판단된다.³⁾

대지특성에 해당하는 공시지가는 평균 471.88만원/㎡ ,대지면적은 평균 1,051.22㎡, 접도폭은 평균 19.33m로 나타났다.

건축물 특성인 건폐율은 평균 55.42%였으며, 건축물 층수는 평균 7.72층이었다. 건축물 층수가 가장 높은 곳은 양천구 목동의 현대하이페리온으로 69층의 주상복합건물이다. 노후년수는 평균 16.46년이다. 건축물 용도별로는 주거복합건물이 1,264개(18.4%), 업무용건물이 1,258개(18.3%)이고, 상업용건물이 3,405개(59.7%)로 나타났다.

입지특성인 용도지구에 해당하는 필지는 1,070개(15.6%), 지하철역까지의 거리는 평균 597.82m, 버스정류장까지의 거리는 평균 93.30m이다.