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「도시및주거환경정비법」(이하 도정법) 제16조1항(조합의 설립인가 등)에서는 정비사업비의 의미를 “공사비 등 정비사업에 드는 비용”으로 규정하고 있다. 「도정법」에서는 정비사업비 구성항목을 명확하게 규정하고 있지는 않다. 다만, 법 제58조에서는 청산금에 대해 규정함에 있어 분양받은 대지 또는 건축물의 가격평가에 있어 ① 조사・측량・설계 및 감리비용, ② 공사비, ③ 정비사업 관리경비, ④ 융자금 이자, ⑤ 정비기반시설 및 공동이용시설 설치비(시장・군수 부담 제외), ⑥ 정비사업전문관리업자의 선정, 회계감사, 감정평가비용, ⑦ 그 밖에 총회 결의항목 등을 포함토록 규정하고 있다. 결국, ‘청산금’ 산정에 있어 이들 항목이 정비사업 추진과정에서 발생한 비용으로 평가에 가산된다는 점에서 사업비 구성항목으로 인식되는 것으로 판단된다.²⁾

「도정법」에서는 정비사업에 필요한 비용은 원칙적으로 사업시행자가 부담하도록 규정하고 있다³⁾. 한편, 「도정법」 제63조(보조 및 융자) 제3항에서는 국가 또는 지방자치단체로 하여금 시장・군수가 아닌 사업시행자가 시행하는 정비사업 비용 일부를 보조 또는 융자하거나 융자를 알선할 수 있도록 규정하고 있다. 이에 근거하여 동법 시행령 제60조(보조 및 융자)에서는 국가 또는 지방자치단체의 보조 및 융자・융자 알선 범위를 설정하고 있다⁴⁾.

정비사업의 비용조달 및 주체는 추진위원회와 조합으로 구분된다. 먼저 추진위원회 단계의 비용조달은 ① 토지등소유자 납부 경비, ② 금융기관 및 정비사업전문관리업자로부터의 차입금, ③ 특별시장・광역시장・시장 융자금 등으로 이루어진다⁵⁾. 그러나, 사업 초기에는 담보부족 등으로 금융기관 융자도 어려운 관계로, 정비사업전문관리업자 등 협력업체로부터 자금을 차입하는 것이 대부분이다.

Fig 2. 
Pattern Change of Capital Financing

조합 단계에서의 비용조달 관련사항은 「도정법」에서 규정하고 있는데, 제20조(정관의 작성 및 변경)에서는 사업 자금조달 사항을 조합정관으로 정하도록 명시하고 있다⁶⁾. 또한, 재개발・재건축 표준정관 제33조(재원)에서도 조합원의 현물 출자 토지․건축물, 부과금, 차입금 등 다양한 방법으로 사업자금을 조달토록 규정하고 있으나, 관련 비용은 대부분 시공자 차입금으로 구성되어 있다.

2012년 「도정법」 개정을 통해 조합 설립인가 등의 취소 및 공공지원 규정에 관한 조항을 신설하였다. 신설조항인 제16조의2(조합 설립인가등의 취소)에서는 추진위원회 구성에 동의한 토지등소유자 또는 조합설립에 동의한 조합원의 일정 비율 동의를 전제로 추진위원회 승인 또는 조합 설립인가를 취소할 수 있도록 규정하였다. 특히 추진위원회 해산에 있어 시・도지사 또는 시장・군수는 해당 추진위원회가 사용한 비용의 일부를 대통령령으로 정하는 범위에서 시・도조례로 정하는 바에 따라 보조할 수 있다고 규정하고 있어 정비구역 해제에 따른 공공지원의 근거를 제시하였다⁷⁾. 한편, 추진위원회의 비용보조 범위에 관하여는 「도정법」 시행령 제27조의3에서 규정하고 있다. 그러나, 법규에서 규정하는 용역비 등 사업비의 객관적인 인정기준과 적정한 보조비율 등이 명확하게 규정되지 않은 실정이다.

「도정법」에서는 추진위원회 비용보조와 관련하여 보조 비율 및 보조 방법 등의 세부사항은 시・도 조례로 정하도록 규정하고 있다. 서울시 「도시및주거환경정비조례」 제51조(비용지원 등)에서는 ‘검증과정 등을 거쳐 산정된 금액의 70% 이내 수준에서 구청장이 비용을 지원하되, 시장은 자치구의 재정력을 감안하여 보조금의 일부 또는 전부를 지원할 수 있다’고 규정하고 있다. 경기도는 조례 제11조의4(추진위원회 비용의 보조비율 및 보조방법 등)에서 시장・군수가 산정위원회의 검증을 거쳐 검증금액의 70퍼센트 이내에서 보조할 수 있도록 규정하고 있는데, 여기에서 비용 지원대상은 ‘주민 스스로 해산을 결정한 추진위원회’로 한정하고 있다. 한편, 수원시는 「도시및주거환경정비조례」를 개정하여 조합 및 시도지사가 직권 해제한 추진위원회까지 지원범위를 확대하여 매몰비용을 지원할 수 있도록 하는 규정을 마련하였다. 이는 조합 해산의 의향이 있으나, 이미 투입된 비용문제로 사업을 포기하지 못하는 조합에게 출구전략을 제시함으로써 문제 해결을 시도한 것이다⁸⁾.

정비사업비 자료가 파악된 재개발․재건축사업의 구역 면적을 살펴보면, 주택재개발사업(82개 구역)이 구역당 68,427.1㎡, 주택재건축사업(18개 구역)이 26,567.2㎡ 규모로 조사되었다. 100개 구역 전체 에 투입된 정비사업비는 총 299,412.8백만 원으로 파악되었으며, 주택재개발사업이 270,318.7백만 원, 주택재건축사업이 29,094.1백만 원으로 조사되었다.

100개 구역의 평균 사업비용은 2,994.1백만 원이며, 가장 많은 사업비가 많이 투입된 구역의 정비사업비는 약 16,093.0백만 원 수준인 것으로 파악되었다. 주택재개발사업의 평균사업비는 3,296.6백만 원으로, 주택재건축사업이 1,616.3백만 원에 비해 높게 나타났다. 주택재건축사업의 경우, 재개발사업 평균면적의 38.8% 수준이지만, 지출 규모는 49%로 절반에 이르는 것으로 파악되었다.

구역면적 100㎡당 투입비용은 주택재건축이 6.1백만 원으로, 주택재개발(4.8백만 원) 보다 높은 결과를 보였으며, 건축연면적당 결과에서도 주택재건축이 100㎡당 2.4백만 원으로 주택재개발(2.0백만 원)에 비해 단위당 지출 규모가 크게 나타났다. 전체적으로 사업비용은 구역면적이 클수록 지출 규모가 큰 성향을 보였으며, 면적당(구역면적‧건축연면적) 비용 지출규모 편차는 재개발 보다는 재건축에서, 대규모 보다는 소규모 구역에서 크게 나타났다.

한편, 사업 추진기간별 정비구역 분포를 살펴보면, 정비구역은 2006년 기본계획 수립과 2008년의 추가구역 지정시점을 전후로 증가한 것으로 파악되었다. 추진위 구성 이후 ~ 현재까지의 구역별 사업 추진기간 분포를 살펴보면, 추진기간 5 ~ 7년인 구역이 77개(77.0%)로 높은 비중을 보였다¹⁵⁾.

사업 추진기간은 추진위가 구성된 시점을 기준으로 하여 평균 6.0년 정도가 소요된 것으로 파악되었다. 사업유형별로는 주택재개발사업이 6.1년으로, 주택재건축사업(5.6년) 보다 약간 길게 나타났으며, 구역별 표준편차는 주택재건축사업(2.0년)에서 상대적으로 큰 성향을 보였다¹⁶⁾.

입지에 따라 정비구역을 원도심권(중구, 남구, 동구), 동부권(연수구, 남동구), 북부권(서구, 부평구, 계양구) 등으로 구분하여 살펴보았다. 사업구역 면적은 동부권이 평균 62,439.2㎡로 가장 넓고, 북부권이 59,437.1㎡, 원도심권이 56,157.3㎡ 등으로 파악되었다. 사업 추진기간은 원도심권이 평균 6.5년으로, 북부권(5.7년), 동부권(5.8년)에 비해 긴 것으로 파악되었다. 기간 편차는 북부권이 1.5년으로 구도심권(1.4년), 동부권(1.3년) 보다 크게 나타났다.

동부권과 북부권의 구역별 평균 지출비용은 각각 3,396.0백만 원, 3,232.5백만 원으로, 원도심권(2,500.0백만 원)에 비해 지출규모가 크게 나타났으며, 구역당 지출 편차는 북부권에서 상대적으로 크게 나타났다. 원도심권에서 사업이 중단・지연된 경우가 많았는데, 그 결과로 사업기간은 길지만 사업비용 지출 규모가 작게 나타난 것으로 판단된다.

5장의 정비사업비 구성항목별 분석은 정비사업 중 재개발․재건축사업에 해당하는 100개 구역을 중심으로 진행하였다.표 9는 재개발․재건축사업 진행에 있어 세부용역별 계약 여부를 조사한 내용이다. 용역의 세부항목에는 정비사업전문관리용역과 정비계획 수립용역, 그리고 건축설계 등의 주요 용역과 함께 세부 용역의 계약여부를 함께 정리하였다.

정비사업의 주요 용역인 건축설계, 정비사업전문관리, 정비계획 수립 등 3개 용역을 중심으로 살펴보면, 설계는 준공 또는 사용검사승인일까지, 정비사업전문관리는 조합청산일까지, 그리고 정비계획수립은 정비구역지정 고시일까지로 용역 계약기간을 설정하는 것이 대부분으로 나타났다.

100개 정비구역을 대상으로 용역별 계약 여부를 살펴보면, 정비사업전문관리는 97.0%(97개 구역), 정비계획 수립은 82.0%(82개 구역), 그리고 건축설계는 94.0%(94개 구역)의 계약률을 보여 대부분의 구역에서 용역업체와 계약을 체결한 것으로 나타났다. 사업유형별로는 주택재건축사업의 정비계획 수립용역이 55.6%(10개 구역)으로 계약률이 낮은 것을 제외하고는 대부분 높은 계약률을 보였다. 그 밖에 영향평가, 지질조사, 문화재조사, 감정평가 등은 20~50% 수준의 계약률로 주요 용역에 비해 낮게 나타났으며, 세무회계용역과 변호사수임용역은 50~60% 수준의 계약률을 보였다.

한편, 용역별로 미계약 구역의 사업 진행단계 분포를 살펴보면표10과 같다. 용역이 미계약된 구역은 상당수가 사업 초기단계에 머물러 있다.

건축설계는 미계약 6개 구역 모두가, 그리고 정비사업전문관리는 3개 중 2개 구역이 ‘구역지정’, ‘추진위구성’ 단계에 해당하였다. 용역 계약이 진행되지 않은 구역은 대부분 사업 지연 가능성이 높은 구역이라 할 수 있다¹⁷⁾.

용역비 중 핵심용역에 해당하는 정비사업전문관리용역과 정비계획 수립용역, 그리고 건축설계용역을 대상으로 계약금액과 지출 현황을 파악하였다. 용역별 비용이 지출된 구역을 중심으로 살펴보면, 정비사업전문관리 용역비는 평균 1,018.0백만 원,정비계획 수립용역비는 422.6백만 원, 건축설계비는 882.1백만 원 규모로, 정비사업전문관리와 건축설계 용역비 지출 규모가 큰 것으로 파악되었다.¹⁸⁾(표 11참조)

인건비는 사업추진을 위한 추진위 또는 조합사무실 운영에 필요한 인력비용에 해당한다.¹⁹⁾인건비는 평균 329.9백만 원이 지출된 것으로 나타났으며, 유형별로는 주택재개발사업이 346.4백만 원으로, 주택재건축사업(266.6백만 원) 보다 지출 규모가 크게 나타났다²⁰⁾.

인건비 지출규모는 사업 진행단계나 사업지연 여부 등에 따라 크게 달라질 수 있다. 구역별 조사 결과, 상당수의 구역에서는 정비사업이 지연되거나 중단된 이후 인건비가 지출되지 않은 것으로 파악되었다.

사업유형별 운영비 지출 규모를 비교한 결과는표 13과 같다. 사업운영비는 전체 평균 419.4백만 원이며, 유형별로는 주택재개발사업이 456.6백만 원으로 주택재건축사업(242.3백만 원)에 비해 지출 규모가 큰 것으로 나타났다.

표 14는 구역당 운영비 세부항목별 지출 구성비를 정리한 내용으로, 회의비, 판공비, 경비, 수수료 및 세금, 사무실 임대료 등의 세부항목이 포함되어 있다. 여기에서는 항목별 지출비용 파악이 가능한 구역자료를 중심으로 결과를 정리하였다. 전체 4개 세부항목 가운데 가장 높은 비중을 보인 항목은 ‘경비’로, 구역당 평균 155.4백만 원(44.5%)를 차지하였고, 사무실 임대료 68.5백만 원(19.6%), 회의비 49.2백만 원(14.1%), 수수료 및 세금 41.2백만 원(11.8%), 판공비 41.6백만 원(14.4%)의 순을 보였다.

전체 100개 구역 가운데 총회비용²¹⁾이 지출된 구역은 총 61개로 전체 정비구역의 61.0%를 차지하였다. 유형별로는 주택재개발사업이 62.2%(51개)로, 주택재건축사업(55.6%, 10개 구역) 보다 높은 비율을 보였다.

총회가 개최된 구역의 총회 개최횟수는 평균 4.8회(임시총회 포함)로, 최대 11회까지 개최된 경우도 관찰되었다²²⁾. 구역당 총회 개최비용은 평균 255.4백만 원으로, 최대 2,083.3백만 원까지 지출되는 등 구역별 편차가 크게 나타났다. 총회 1회당 비용은 평균 70.0백만 원이며, 주택재개발사업이 78.0백만 원, 주택재건축사업이 25.4백만 원으로 파악되었다.

한편, 조사된 총회비용에는 동의서 징구를 포함한 OS 비용 등이 포함되어 있다. OS 비용이 파악된 20개 구역을 살펴보면, 총회 1회당 평균 OS 지출비용은 2.6~176.3백만 원으로 구역별 편차가 크게 나타났다. 20개 구역의 총회 1회당 비용은 61.2백만 원, OS 비용은 34.3백만 원으로 OS 비용이 절반 이상(56.1%)을 차지하였으며, OS 비용 비율이 높을수록 총회 개최비용이 크게 증가하는 패턴으로 나타나 비용 증가의 주 요인인 것으로 파악되었다.

Fig 5. 
Comparison of the General Meeting Cost per Case

유형별 결과를 종합하면 주택재개발사업에서의 총회 비용이 주택재건축사업에 비해 높은 패턴을 보였다. 이는 주택재개발사업이 주택재건축사업에 비해 이해관계가 복잡하고 사업 규모가 큰 관계로 주민 결의를 위한 총회 개최가 많기 때문인 것으로 해석된다. 대규모 총회 개최과정에서의 OS 비용 지출로 인해 총회비용이 증가한 것으로 풀이된다. 이는 다른 영역에 비해 임의적 집행 가능성이 높은 부분으로, 구역간 과도한 지출 차이는 조합의 비용 운용 성향에 따른 결과로 해석될 수 있다.

재건축・재개발사업을 중심으로 100개 구역의 항목별 분석결과를 종합하면, 구역별 지출 규모에 따른 차이가 있는 것으로 분석되었다. 사업비 지출 규모에 따라 상・하위 각각 10개 구역의 항목별 비용 지출패턴을 비교한 결과, 평균 사업추진 기간은 각각 5.6년과 4.4년으로 기간 차이가 1년 남짓에 불과하였다. 그러나 지출 규모가 큰 구역은 모두 조합설립 이후로까지 사업이 진행된 반면에, 지출 규모가 작은 구역은 1개(조합설립인가)를 제외한 9개 구역이 모두 구역지정 및 추진위단계로 사업진행이 여의치 않은 것으로 파악되었다.

Fig 6. 
Comparison of the Expenditure Ratio of the Upper・Lower Rank Districts

Note: This results from 10 districts of each upper・lower rank district

지출 규모가 큰 상위 10개 구역은 용역비가 전체의 79.0%로 높은 비중을 차지하며, 구역별로는 58.9~88.8%의 분포를 보였다. 이에 반해, 지출 규모가 작은 하위 10개 구역은 대부분의 비용이 운영비(57.5%) 중심으로 구성되어 있었다.

1단계인 ‘구역지정~추진위구성’의 투입비용은 구역당 572.9백만 원 수준으로 나타났다. 용역비가 71.0%(407.0백만 원)를 차지하였으며, 인건비 10.7% (61.2백만 원), 운영비 8.7%(49.9백만 원), 총회비용 7.3%(41.7백만 원), 임대료 2.3%(13.0백만 원) 등의 순을 보였다.

Fig 7. 
Comparison of the Projects Average Cost (Stage 1)

사업유형별 평균 비용은 주택재개발사업이 641.9백만 원으로, 주택재건축사업(410.9백만 원) 보다 크고, 구역별 편차도 더 큰 것으로 파악되었다. 1단계에서의 구역당 사업비용을 살펴보면, 주택재개발사업은 최대 4,010.9백만 원, 최소 7.0백만 원, 주택재건축사업은 최대 1,290.7백만 원, 최소 98.0백만 원 수준으로 구역별 편차가 큰 것으로 분석되었다.

한편, 면적(구역면적 및 건축연면적) 기준으로 1단계의 구역당 사업비를 살펴보면, 전체적으로 구역면적당 1.03백만 원, 건축연면적당 0.22백만 원의 지출을 보였다. 주택재건축사업이 구역면적당 1.15백만 원, 건축연면적당 0.26백만 원을 지출한 것으로 파악되어 주택재개발사업에 비해 면적당 투입 규모가 높은 것으로 나타났다.

Fig 8. 
Comparison of the Projects Average Cost (Stage 2)

사업 2단계인 ‘추진위구성 ~ 조합설립’ 단계는 총 60개 구역으로, 평균 819.2백만 원 지출하여 1단계(572.9백만 원)에 비해 증가한 것으로 파악되었다. 세부항목별로는 용역비가 66.8%(547.1백만 원)로 가장 높은 비중을 차지하였으며, 총회비가 11.6%(95.3백만 원), 인건비가 10.3%(84.7백만 원), 운영비가 9.1%(76.8백만 원) 등의 비중을 보였다.

유형별로 살펴보면 구역당 평균 비용은 주택재개발사업이 886.0백만 원으로 주택재건축사업(398.6백만 원) 보다 규모가 크게 나타났다. 주택재개발사업은 1단계에 비해 비용이 증가하였으나, 주택재건축사업에서는 지출 규모가 약간 감소하였다. 1단계와 같이 용역비가 가장 높은 비중을 보였으나, 수치는 다소 감소하였다.

2단계에서의 면적당(100㎡) 정비사업비를 살펴보면, 구역면적당 결과에서는 주택재개발사업이 1.54백만 원으로, 주택재건축사업(1.02백만 원) 보다 높게 나타났으나, 건축연면적으로는 주택재건축사업이 0.51백만 원으로, 주택재개발사업(0.43백만 원) 보다 높게 나타났다.

3단계인 53개 구역에서는 구역당 평균 2,209.1백만 원이 지출되어 1단계(572.9백만 원), 2단계(819.2백만 원)에 비해 크게 증가하였다. 유형별로는 주택재개발사업이 2,507.7백만 원으로, 주택재건축사업(1,252.1백만 원) 보다 높게 나타났다.

Fig 9 
Comparison of the Projects Average Cost (Stage 3)

세부항목별로는 용역비가 평균 1,704.6백만 원으로 전체의 77.2%의 비중을 차지하는 등 이전 사업단계에 비해 지출 규모와 비중이 크게 상승한 결과를 보였다. 그 밖에 인건비가 8.2%(182.2백만 원), 총회비용이 6.4%(140.9백만 원) 등으로 이전 단계에 비해 전반적인 지출 규모가 증가하였다.

면적당 정비사업비용을 살펴보면, 주택재건축사업이 구역면적 100㎡당 5.39백만 원으로, 주택재재개발사업(4.29백만 원) 보다 지출 규모가 큰 것으로 나타났다. 건축연면적당 결과에서도 주택재건축사업 비용이 1.47백만 원으로, 주택재개발사업(1.08백만 원) 보다 높은 것으로 나타났다. 구역별 편차는 주택재건축사업에서 큰 차이를 보였는데, 최대 14.05백만 원, 최소 0.18백만 원으로 약 80배의 차이가 있었다.

4단계인 ‘사업시행인가 ~ 관리처분인가’ 단계에 해당하는 22개 구역의 사업비는 평균 1,494.0백만 원 규모로 파악되었다.

Fig 10. 
Comparison of the Projects Average Cost (Stage 4)

세부항목별로는 용역비가 934.1백만 원(62.5%)로 가장 높은 비중을 보였으나, 3단계(77.2%) 보다는 수치가 낮았다. 그 밖에 운영비가 14.5%(216.9백만 원), 인건비가 13.8%(206.5백만 원), 총회비용이 7.2%(107.7백만 원)로 파악되었다.

면적당 사업비용을 살펴보면, 주택재건축사업이 구역면적 100㎡당 2.78백만 원으로, 주택재재개발사업(2.18백만 원) 보다 지출비용 규모가 큰 것으로 나타났다. 주택재건축사업의 경우, 최대 6.18백만 원, 최소 0.28백만 원으로 약 22배의 차이를 보였으며, 주택재개발사업은 최대 5.77백만 원, 최소 0.50백만 원으로 약 11.5배의 차이를 보였다.

인천시 정비구역을 대상으로 각 사업단계까지 진행된 구역을 기준으로 투입된 비용을 산정해 보면, ‘조합설립 ~ 사업시행인가’ 단계에서 2,209.1백만 원으로 가장 많은 비용이 투입된 것으로 파악되었다. 그 밖에 ‘사업시행인가 ~ 관리처분인가’ 단계에서 1,494.0백만 원, ‘추진위구성 ~ 조합설립’ 단계에서 819.2백만 원, 그리고 ‘구역지정 ~ 추진위구성’ 단계에서 572.9백만 원으로 나타나 구역지정 이후 사업이 진행될수록 비용투입 규모가 증가하는 패턴을 보였다. 구역별로 항목에 따른 비용 운용 편차가 크고, 사업유형이나 추진단계에 관계없이 용역비가 차지하는 비중이 가장 높은 패턴을 보이는 것으로 파악되었다. 추진단계별 비용투입 결과를 토대로 볼 때, 정비사업비는 조합 설립 이후에 비용이 크게 증가하였다. 이는 대부분 용역비의 증가에 기인하는 것으로, 사업시행인가 전후 시점에서의 용역비 지출로 인하여 사업 부담이 가중되는 패턴을 보이는 것으로 풀이된다.²⁴⁾

한편, 각 단계별로 지출된 비용을 기준으로 상·하위 구역의 비용항목 구성을 살펴보면, 상위 5개 구역에서는 전 단계에 걸쳐 용역비가 가장 높은 비중을 차지하였으나, 하위 5개 구역의 경우에는 1단계 운영비(62.8%) 위주에서 2단계 이후로는 인건비 중심 위주로 변화된 양상을 보였다. 하위 지출구역의 경우, 1·2단계에서 용역비 지출이 크지 않은 데 비하여, 상위 구역에서는 사업 초기임에도 불구하고, 용역비가 전체 지출의 80% 이상을 차지하는 것으로 파악되었다. 또한, 3·4단계에서 합산한 상·하위 구역간 인건비와 운영비 차이가 5.0~6.1배 수준인데 비하여, 용역비와 총회비 합산금액은 37.9~532.5배로 다소 과도한 양상을 보였다. 구역별 사업여건이 상이함을 고려하더라도 구역간 편차가 과도하게 나타난 점은 사업의 투명성을 제고하기 위해 공공의 역할이 강화될 필요가 있음을 시사한다고 할 수 있다.