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우리나라의 주거복합건물은 1981년 주택건설촉진법(현 주택법)상 사업계획 승인 예외 조항이 적용되면서 도입되었다. 하지만 1990년대 초까지 서울에서 주거복합건물의 공급은 활발하게 이루어지지 않았고, 1990년대 중반 이후부터 공급이 증가하기 시작했다. IMF 외환위기 이후 침체된 경기를 활성화하기 위해 부동산 규제를 완화하면서 주거복합건물의 공급이 폭발적으로 증가하기 시작한 것이다.

현행법상 주거복합건물은 법적인 정의가 모호한 상황에서 개별 건축, 지구단위계획, 도시환경정비사업 등 다양한 방식을 통해 공급되고 있다. 이로 인해 주거복합건물이 어디에, 얼마나, 어떤 양상으로 공급되어 왔는지 공신력 있는 자료를 통해 파악하지 못하고 있으며, 상업지역에 입지하는 고층·고밀의 주거복합건물에 대한 계획적 대응도 미흡한 실정이다.

이에 따라 서울시는 2000년 도시계획조례를 제정하면서 상업지역에 건립되는 고층·고밀의 주거복합건물을 제어하기 위해 용도용적제를 도입하였다. 용도용적제란 건축물의 용적률이 용도지역상 용적률을 따르는 것이 아니라 해당 건축물의 용도에 따라 결정되는 제도로서, 상업지역에 무분별하게 건립되는 주거복합건물을 제어하기 위해 주거비율이 높아지면 용적률을 하향 조정하는 제도이다.

하지만 2000년 용도용적제가 처음 도입되던 때와 비교할 때 최근 서울의 상황은 상당히 달라졌다. 따라서 용도용적제가 시행된 지 10여년이 경과한 시점에서 제도의 당초 도입 취지를 되돌아보고, 그 효과를 평가하는 것은 정책과 제도를 모니터링 한다는 점에서 의미 있는 일이다.

이 연구는 1990년 이후 서울의 상업지역에 건립된 10층 이상 주거복합건물의 입지실태와 개발양상을 분석하고, 용도용적제의 운영 효과를 검토하는데 목적이 있다. 이를 통해 용도용적제의 정책효과를 모니터링하고, 향후 주거복합건물이 계획적으로 관리될 수 있도록 관련 제도와 정책의 개선방향을 모색하고자 한다.

이 연구는 1990년부터 2010년까지 약 20년간 서울시 상업지역내에 건립된 10층 이상 주거복합건물을 대상으로 한다. 주거복합건물은 개별 건축, 지구단위계획, 도시환경정비사업 등 다양한 방식으로 공급되기 때문에 통합된 데이터베이스가 구축되어 있지 않다. 이에 따라 이 연구에서는 민간회사인 ‘부동산 114’가 구축한 주거복합건물 DB와 서울시 건축물대장을 토대로 데이터베이스를 구축하고, 서울시와 자치구의 협조를 통해 현황자료를 확인·보완하여 주거복합건물 데이터베이스를 완성하였다.

연구방법과 내용은 크게 세 부분으로 구성된다. 먼저, 주거복합건물 관련 법제도가 어떻게 변화해 왔는지 선행연구와 관련 제도를 통해 검토한다. 또한 1990년 이후 약 20년간 서울에 건립된 주거복합건물이 어디에, 얼마나 건립되었는지에 대한 입지 및 개발특성을 GIS를 활용하여 중심지 위계별로 분석한다. 마지막으로, 용도용적제가 주거복합건물의 공급 물량과 주거비율을 제어하는데 어떤 효과가 있었는지를 중심지 위계별로 구분하여 분석하고, 주거복합건물 관련 제도의 개선방향을 제안한다.

주거복합건물에 대한 선행연구는 주거복합건물의 입지·개발특성을 분석한 연구와 주거복합 개발 관련제도·정책에 관한 연구로 나눌 수 있다(표1 참조).

서울시 전역에 입지한 주거복합건물을 분석대상으로 한 연구는 1996년 주택산업연구원의 연구가 처음이었다. 이 연구에서는 1967년부터 1996년까지 완공된 주거복합건물(207건)을 대상으로 입지실태와 개발특성을 분석하였다.

이후 정은진(2003)은 1980년부터 2002년 4월까지 준공 및 허가된 서울시내 주거복합건물(222건)의 입지특성과 지역별 주거특성을 분석하였다. 그 결과, 주거복합건물은 중심지 위계별로 차별적인 특성을 보이므로, 개발방식도 지역에 따라 달라질 필요가 있다고 주장하였다. 또한 중심지 위계와 기능에 대한 고려없이 용도용적제를 일률적으로 적용하는 것은 재검토되어야 한다고 주장하였다.

한편, 2000년대 초중반까지 건립된 서울시 주거복합건물을 대상으로 입지 및 개발 특성을 분석하고 개발방향을 제시한 연구도 있다. 김태균(2004)은 주거복합건물에 대한 중심지 위계별 차별화된 정책과 인센티브의 다양화를 주장하였고, 이원경(2007)은 도심내 주거복합 개발을 활성화하기 위해 주거복합건물의 입지와 연계하여 인센티브와 규제를 병행할 것을 주장하였다. 또한 권영덕(2007)은 서울의 25층 이상 초고층 주거복합건물(76건)의 공급실태를 분석하고, 개선방안을 제시하였다.

앞에서 본 바와 같이 2000년 이후 주거복합건물의 공급이 확대되면서 이에 대한 연구도 양적으로 늘어났다. 하지만 서울시 전체 주거복합건물을 대상으로 한 연구는 공신력 있는 데이터베이스 구축의 어려움으로 인해 정은진(2003)의 연구 이후에는 없는 실정이다. 또한 2000년 이후 시행되어 온 용도용적제 등 주거복합 관련제도의 운영효과를 분석하고, 주거복합건물의 계획적 관리방향을 모색한 연구도 찾아보기 힘들다.

이 연구는 서울시 주거복합건물에 대한 데이터베이스를 구축하고, 중심지 위계를 고려하여 입지 및 개발특성을 체계적으로 분석하였으며, 용도용적제가 주거복합건물의 공급과 주거비율에 미치는 효과를 분석했다는 점에서 기존 연구와 차별성을 갖는다.

현행법상 주거복합건물은 명확한 정의가 없는 실정이다. 주택법상 사업계획 승인 예외조항에서 주택과 주택 외의 시설을 복합하는 건축물에 대해 세대수와 주거비율 등을 정하고 있는 것 외에, 건축법에서 주거복합건물을 별도로 정의하지 않고 있다.

서울시는 2000년 7월 도시계획조례를 제정하면서 제55조(용도지역 안에서의 용적률)에서 ‘주거복합건물’이라는 용어를 사용하기 시작했고, 2008년 8월 조례를 개정하면서 주거복합건물에 대해 ‘공동주택과 주거 외의 용도가 복합된 건축물’이라는 설명을 부가하였다.

또한, 2000년 9월 서울시 건축조례를 개정하면서 제35조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한)에서 주거복합건축물을 ‘주거용 면적과 다른 용도의 면적이 각각 연면적의 10%이상 복합된 건축물’이라고 규정했지만, 2005년 12월 조례 개정 시 이 조항은 삭제되었다.

주택건설기준 등에 관한 규정 제12조(주택과의 복합건축)에서는 ‘복합건축물’을 언급하고 있지만, 주거환경에 지장이 있다고 인정하는 시설을 주택과 복합건축물로 건설하지 못한다는 규정만 두고 있다.

한편, 주거복합건물과 유사하게 사용되는 주상복합건물이란 용어가 있다. 김종보(2006)에 따르면, 주상복합건축물은 동일 건축물에 주택과 함께 상가 등이 복합되는 건축물이라고 정의하였다. 이런 측면에서 보면, 일상적으로 사용되는 주상복합건물은 주거복합건물의 한 유형이라고 할 수 있다.

주거복합건물은 1981년 8월 주택건설촉진법이 개정되면서 최초로 도입되었다. 주거복합 개발을 촉진하기 위해 주거비율과 세대수가 일정 기준 미만일 경우 사업계획 승인 대상에서 제외하는 특례가 적용되었는데, 현재는 300세대 미만, 세대당 297㎡ 이하, 주거비율 90% 미만일 경우 사업계획 승인 대상에서 제외된다.

사업계획 승인 대상에서 제외되면 분양가 규제를 받지 않고 개발하는 것이 가능하게 되고, 주택 공급과 관련된 각종 부대시설을 설치하지 않아도 되기 때문에 주택공급자에게는 상당한 이점이 있다. 이에 따라 주거복합건물은 분양가 규제를 받지 않는 공동주택이자, 사업 채산성을 맞추기가 용이한 고층 고밀의 고급아파트로 자리 잡게 되었다.

이후 1994년 주거복합 개발은 상업지역뿐만 아니라 준주거지역까지 확대되었다. 1995년에는 주거비율이 70%로 완화되었고, 세대수 규정도 폐지되었다. 이때부터 주거복합건물은 사실상 주거용 건물로 인식되기 시작했다. 특히, IMF 외환위기로 각종 규제가 완화되면서 1998년 주거비율이 90%까지 완화되고, 분양가 상한제 등 부동산 규제가 완화·폐지되면서 주거복합건물의 공급이 폭발적으로 증가하기 시작했다(건설교통부, 2007).

이에 따라 서울시는 2000년 도시계획조례를 제정하면서 용도용적제를 도입하여 상업지역에서 무분별하게 개발되는 주거복합건물의 개발을 제어하고자 하였다. 또 2005년에는 도시계획조례를 개정하여 사대문 밖 주거복합건물의 주거비율을 90%에서 70%로 강화하였다. 하지만 2007년에는 균형발전촉진지구와 재정비촉진지구에서 용도용적제를 적용하지 않도록 함으로써, 주거복합건물에 대한 규제를 일부 완화하기도 하였다.

용도지역상 상업지역에서 주거복합건물의 확산을 제어하기 위해 서울시가 용도용적제를 도입한 목적은 세 가지였다. 첫째, 주거복합 개발로 인한 상업지역의 주거지화를 제어하는 것이다. 둘째, 고밀의 주거복합 개발을 억제하는 것이다. 셋째, 원칙과 철학 있는 토지이용과 관리의 필요성이었다(문승국, 2000).

도심공동화를 방지하기 위해 도입된 주거복합건물은 1990년대 후반이후 서울의 상업지역에서 사업성이 좋은 고층아파트로 공급되었다. 그러나 상업지역과 중심지가 주거지화되는 것은 경제활동 공간을 축소시키는 문제와 함께, 임대료 상승 등 토지이용을 왜곡할 우려가 있었다.

이에 따라 서울시는 용도용적제를 도입하여 업무․판매 등 상업지역에 적합한 용도의 건축물은 상업지역 용적률을 적용하되, 고층·고밀의 주거복합건물에 대해서는 주거 비율에 따라 용적률을 하향 조정함으로써 주거복합 개발을 억제하는 효과를 기대하였다.

1990년부터 2010년 6월까지 서울시 상업지역에는 10층 이상 주거복합건물이 193건, 41,952세대가 건립되었다. 건립(사용승인) 연도를 기준으로 할 때, 2003년부터 2007년까지 5년간 146건(전체의 76%), 29,429세대(전체의 70%)가 건립되어 가장 활발하게 공급되었다(그림2 참조).

Figure 2.  
Supply Trend of the Mixed-use Residential Buildings in Seoul

주거복합건물의 입지를 중심지 위계별로 보면, 지역중심 59건(30%), 부도심 50건(25%), 지구중심 37건(19%), 그 외 지역(중심지가 아닌 상업지역) 37건(19%) 순으로 나타나, 지역·지구중심과 같이 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에서 상당수 공급되었음을 알 수 있다.

주거복합건물의 개발유형을 보면, 지구단위계획이 123건(87%)으로 가장 많고, 도시환경정비사업 12건(8%), 재정비촉진사업 2건(1%) 순으로 나타나, 지구단위계획을 통해 공급된 것이 대부분을 차지하고 있다.

서울시 상업지역에 입지한 주거복합건물의 평균 세대수는 217세대이다. 주택법상 사업계획 승인 대상에서 예외 적용을 받는 300세대 미만의 주거복합건물이 153건으로, 전체의 79%를 차지하고 있다. 이는 상당수의 주거복합건물들이 사업승인 예외 조항을 적용받아 건립되었음을 말해준다.

중심지 위계별로 세대수 분포를 보면, 300세대 미만의 주거복합건물(153건)은 지역중심(46건), 부도심(37건), 그 외 지역(31건) 순으로 나타났다. 반면, 300세대 이상의 대규모 주거복합건물(40건)은 부도심과 지역중심에서 각각 13건씩 개발되었다.

지난 20여 년간 서울시 상업지역에 공급된 주거복합건물의 평균 용적률은 732%, 최고 용적률은 1,107%로 나타났다(표2 참조). 평균 용적률은 중심지 위계가 속하지 않는 그 외 상업지역에서 780%로 가장 높고, 이어 부도심(733%), 도심(719%), 지역중심(718%) 순으로 나타났다.

특히, 용적률이 800% 이상인 건물은 64건(전체의 33%)으로, 지역중심(22건), 그 외 지역(15건), 부도심(14건) 등에서 많이 나타나, 중심지 위계가 상대적으로 낮은 지역에서 800% 이상의 고밀 개발이 이루어지는 경향을 보이고 있다(표2 참조).

한편, 주거복합건물의 평균 층수는 24층이며, 2000년 이후 25~30층 내외로 큰 변화가 없었으나, 1999년이 38층으로 가장 높았다. 최고 층수는 1990년대 중반으로 69층의 초고층 개발이 이루어졌으나, 2000년 이후에는 40~50층 내외로 개발되고 있다(표3 참조).

주거복합건물의 층수 분포를 보면, 20층 이상이 118건으로 전체의 61%를 차지하고 있다. 이들은 지역중심과 그 외 지역(각 29건), 부도심(24건), 지구중심(21건)에 입지하고 있으며, 30층 이상의 고층 주거복합건물(51건)은 지역중심(16건), 부도심과 그외 지역(각 13건)에 입지하고 있다. 특히, 40층 이상의 고층 주거복합건물은 15건(8%)이지만, 지역중심(6건), 지구중심(4건), 그 외 지역(3건) 등 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에 입지하는 경향을 보이고 있다.

상업지역에 공급된 주거복합건물의 주택 규모를 보면, 국민주택규모에 해당하는 85㎡ 미만의 주택은 10,389세대로 전체의 30%에 불과하다(표4 참조). 반면, 115㎡ 이상의 중대형 주택이 49%(16,870세대)를 차지하고 있으며, 225㎡ 이상의 대형 주택(2,952세대) 역시 지역중심(1,144세대)과 그 외 지역(740세대) 등 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에 공급되는 경향을 보이고 있다.

중심지 위계별 주거복합건물의 주거비율을 보면, 주거비율이 50% 이상인 경우가 144건(전체의 75%)을 차지하는데, 지역중심(48건), 부도심(35건), 그 외 지역(29건) 순으로 높게 나타났다(표5 참조).

특히, 주거비율이 70% 이상인 주거복합건물은 91건(전체의 47%)으로, 지역중심(31건), 부도심(25건), 그 외 지역(17건), 지구중심(15건) 순으로 높게 나타났다. 지역중심과 그 외 지역 등 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에 공급된 주거복합건물에서 상대적으로 높은 주거비율을 보이고 있다.

서울시 상업지역에 공급된 주거복합건물의 평균 주거비율(지상부분)은 63%로 나타났다. 중심지 위계별로 보면, 그 외 지역 67%, 부도심 65%, 지역중심과 지구중심이 각각 62%, 도심은 48% 순으로 주거비율이 높게 나타났다.

평균 주거비율을 건축 허가연도별로 보면, 1986년 32%를 시작으로 꾸준히 증가하여 1999년 80%로 가장 높게 나타났다. 그러나 2000년 용도용적제가 도입되면서 감소하다가 2005년부터 다시 70%대를 유지하고 있다(그림3 참조).

Figure 3.  
Annual Average Housing Ratio of the MURBs in the Commercial Zone

이상에서 살펴본 바와 같이, 지난 20여 년간 서울시 상업지역에 공급된 주거복합건물의 개발특성을 요약하면 다음과 같다.

첫째, 주거복합건물은 도심·부도심 보다 지역·지구중심과 같이 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에 주로 공급되었다. 서울시 상업지역에 공급된 주거복합건물은 총 193건(41,952세대)으로, 지역중심 51건(26%), 그 외 지역 49건(25%), 부도심 46건(24%), 지구중심 36건(19%), 도심 11건(6%) 순으로 공급되었다. 도심·부도심에서는 30%가 공급된 반면, 지역·지구중심과 그 외 상업지역에서 전체 물량의 70%가 공급되었다.

둘째, 주거복합건물은 주택법상 사업계획 승인 예외조항에 근거하여 공급되는 경향을 보이고 있다. 주거복합건물의 평균 세대수는 217세대이며, 사업계획 승인대상에서 예외 적용을 받는 300세대 미만의 주거복합건물이 79%(153건)를 차지하고 있다. 이는 상당수의 주거복합건물이 주택법상 사업승인 예외 조항을 적용받아 건립되었음을 말해준다.

셋째, 고층·고밀, 대형평형, 주거비율이 높은 주거복합건물은 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에서 공급되는 경향을 보이고 있다. 주거복합건물(평균 용적률 732%) 중 용적률이 800% 이상인 건물(64건)은 지역중심(22건), 그 외 지역(15건), 부도심(14건) 순으로 나타났으며, 30층 이상의 고층, 115㎡이상 대형 주택평형, 약 70%에 이르는 높은 주거비율의 주거복합건물은 중심지 위계가 낮거나 중심지가 아닌 상업지역에서 개발되는 경향을 보이고 있다.

2000년 7월 도시계획조례 제정 시, 서울시는 일반상업지역의 용적률 상한을 사대문 밖은 1,000%에서 800%로, 사대문 안은 800%에서 600%로 200%씩 전체적으로 하향 조정하였다. 이는 도로 등 기반시설 여건과 함께, 상대적으로 높게 설정되어 있는 법정 용적률을 낮출 필요가 있었기 때문이었다.

여기에 상업지역에 건립되는 주거복합건물에 대해서는 용도용적제가 적용되었는데, 이는 주거복합건물의 주거비율에 따라 용적률을 하향조정하는 방식으로 운영되었다. 즉, 일반상업지역 내 주거복합 개발에 따른 용적률을 사대문 밖에서는 주거비율 30% 미만까지, 사대문 안에서는 주거비율 50% 미만까지 상업지역의 용적률이 적용되지만, 이를 초과하여 주거비율이 10%씩 증가할 때 마다 용적률을 50%씩 하향 조정하는 것이다.

한편, 2005년 도시계획조례를 개정하면서 용도용 적제를 강화하였는데, 사대문 밖에서는 주거비율이 70%를 넘지 않도록 기준을 강화하였다(표6 참조). 종전에 90%까지 허용하던 주거비율을 70%로 강화 한 것인데, 이는 도심공동화 등을 방지하기 위해 사대문 내 상업지역에서만 주거비율을 90%까지 허용한 것으로 판단된다.

앞의 <그림2>에서 1990년 이후 서울시 상업지역에 공급된 주거복합건물 188건(40,438세대)의 건립연도를 보면, 1999년까지 57건(전체의 30%)이 공급된 반면, 2000년 이후 131건(전체의 70%)이 공급되었다. 특히, 용도용적제가 도입된 2000~2004년까지 5년간 124건으로 전체의 66%가 공급되었다.

이렇게 볼 때, 2000년 서울시가 용도용적제를 도입하였음에도 불구하고, 상업지역 내 주거복합건물의 공급은 오히려 증가하는 경향을 보이고 있다. IMF 외환이후 이후 각종 부동산 규제를 완화하는 과정에서 상업지역의 높은 용적률을 활용하려는 주거복합건물의 개발 붐을 용도용적제로 제어하는 데는 한계가 있었던 것이다.

이는 경기 변동과 부동산시장 메커니즘에 민감하게 반응하는 고층·고밀·고급의 주거유형인 주거복합건물이 분양가 자율화 등 부동산 규제완화와 함께 주택법상 사업계획 승인 예외조치를 근거하여 빠른 속도로 공급되었고, 용도용적제를 도입·적용하는 과정에서 용적률 하향조정의 폭을 당초 보다 일부 완화해서 적용했던 것에 기인한다고 판단된다.

용도용적제가 주거복합건물의 주거비율에 미친 효과를 분석하기 위해 주거비율을 종속변수로 하는 비선형 회귀분석을 실시하였다. 여기서는 1990년 이후 주거비율이 증가하다가 2000년 용도용적제 도입을 기점으로 감소하는 효과를 기대하므로, 이차원의 비선형 관계를 가정하였다.

주거비율은 자연로그(LN)로 변환하였고, 용도용적제가 적용되는 시기에 영향을 받을 것이므로, 정책 효과를 측정하는 변수로 허가년도를 고려하였다.또한 연면적(LN), 층수, 세대수 등도 주거비율에 영향을 미치는 변수로 고려하였다(표8 참조).³⁾

분석 결과를 보면, 첫째, 서울시 상업지역 내 전체 주거복합건물의 연면적, 건물 층수, 총 세대수 등의 변수를 고려한 모형에서 허가년도 변수는 주거비율에 유의미한 결과를 나타냈다(표9 참조). 허가년도는 양(+), 허가년도 제곱은 음(-)의 값을 보여 허가년도가 증가함에 따라 주거비율이 지속적으로 증가하다가 일정 시점이 지나면 감소하는 패턴을 보이고 있다.⁴⁾ 또한 건물의 연면적이 증가할수록 주거비율이 감소하고, 건물 층수가 증가할수록 주거비율이 증가하는 관계를 보이고 있다.

둘째, 주거복합건물의 주거비율과 허가년도 변수는 중심지 위계에 따라 다른 결과를 보이고 있다. 중심지 위계상 도심·부도심·지역중심에 입지한 주거복합건물을 대상으로 한 분석 결과에서 허가년도 변수는 유의미한 결과를 보이지 않는다.⁵⁾ 즉, 도심과 부도심·지역중심에 건립된 주거복합건물은 1990년 이후 건물의 허가년도가 증가함에 따라 주거비율이 증가하다가 용도용적제가 도입되면서 감소하는 패턴을 보이지 않는다. 이는 용도용적제가 도입된 2000년 이후 도심·부도심·지역중심에 건립된 주거복합건물의 주거비율이 이전과 통계적으로 변화가 없음을 의미한다.

반면, 지구중심 및 그 외 상업지역에 입지한 주거복합건물에서 허가년도 변수는 주거비율에 유의미한 영향을 나타내고 있다. 이 지역에서는 주거복합건물의 허가년도가 증가함에 따라 주거비율이 증가하다가 일정 시점이 되면 감소하는 경향을 보이고 있다.⁶⁾ 이는 용도용적제가 적용되는 시점을 중심으로 주거비율이 유의미하게 감소하였음을 의미한다.

이러한 결과를 종합해 보면, 상업지역내 주거복합건물 전체를 대상으로 한 분석에서 1990년 이후 증가하던 주거비율이 용도용적제 도입 시점 이후에는 감소하는 경향을 보이고 있다. 즉, 전체적으로 용도용적제 도입이 주거복합건물의 주거비율을 감소시키는데 효과가 있는 것처럼 보인다.

하지만 주거복합건물의 주거비율은 중심지 위계별로 다른 양상을 보이고 있다. 용도용적제 도입 이후 고차 중심지인 도심·부도심과 지역중심 내 주거복합건물의 주거비율 감소는 의미 있게 나타나지 않았다. 이에 반해 중심지 위계가 낮은 지구중심과 중심지가 아닌 상업지역에서는 허가년도가 주거비율과 유의미한 관계를 보이고 있다.

결국 서울시에 도입된 용도용적제가 주거복합건물의 주거비율에 미친 효과는 고차 중심지가 아닌 저차 중심지에서 나타나고 있다. 이는 도심·부도심과 지역중심 내 도시환경정비구역과 재정비촉진지구에서 주거복합 개발 시 인센티브가 부여되거나 용도용적제가 적용되지 않기 때문인 것으로 추측된다.