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공공개발지구 내에서 공급되는 주차장용지가 개발지구 내에서 주차장으로써의 기능을 하지 못하는 경우가 많이 있다. 그 원인은 여러 가지가 있으나 제일 문제되는 부분이 주차장용지가 준공공성을 가지는 토지이고 이 토지를 민간에게 공급하게 되므로 공공성을 잃어버리고 있는 실정이다. 물론 모든 토지는 사용용도 측면에서 공공성을 조금씩은 가지고 있으나 주차장용지는 더 높은 공공성을 가진다고 보아야 한다.

「주차장법」 제1조(목적)의 입법취지를 볼 때 “공중의 편의를 도모함을 목적으로 한다.”는 부분을 보면 공공성을 가지는 토지로 보아야 한다.

「주차장법」이 개정되기 전에는 주차장용지를 지방자치단체에 기부채납 또는 조성원가에 매각하였으나 「주차장법」이 개정되면서 부대시설로 근린생활 시설을 약 30%를 설치할 수 있다는 근거에서 민간에게 공급하게 된 것이 가장 결정적인 원인이다. 주차장용지를 공급받은 민간은 부대시설(부속시설)의 근린생활시설 유치로 인한 수익성 타당성여부를 가지고 개발 사업에 임하게 된다. 주차장용지의 개발은 일부기업과 단체가 단일 주차전용건축물(대형마트, 쇼핑몰, 영화관, 종교시설 등)의 사용 목적 이외는 대부분이 집합 건물로 분양을 하게 되면서 문제를 가져온 것이다. 즉 부대시설의 분양에만 주력을 하고 공공개발지구 내 주차장용지가 공용의 제한을 받는다는 사실을 염두에 두지 않은 것이다.

본 연구는 주차장용지에 주차전용건축물이 집합 건물로 구분소유의 객체로 분양을 할 경우에는 일반 상업용지 또는 준주거용지 내의 집합건물상가 분양과 다른 개념으로 보아야 한다. 주차전용건축물은 주용도가 주차장이고 부대시설로 일정부분을 허용하는 개념인데 부대시설만을 분양하고 주차장부분만 따로 남겨두거나 부대시설의 수분양자 중 특정인에게 주차장 전체를 구분소유의 객체로 분양하게 된다. 또는 부대시설 수분양자와는 아무 관련이 없는 제3자에게 주차장 전체를 분양하게 된다. 이러한 분양방법은 수분양자의 주차장확보에 대한 정당한 권리를 실추하게 된다. 주차전용건축물을 집합 건물로 분양을 하게 되는 경우 구분소유의 객체가 부대시설(근린생활시설)이지만 개념상으로는 주차전용건축물 경우에는 주차장이 구분소유¹⁾의 대상이 되어야 한다는 것이다. 다만 부대시설은 주차장을 분양받는 구분소유자에게 분양받은 주차장건물면적의 30%를 부대시설로 허용한다는 개념이 되어야 한다. 현행 「집합건물법」과 「주차장법」 적용에서 부대시설의 법률적 위치와 집합건물인 주차전용건축물이 효율적으로 수분양자에게 배분되도록 주차장권리확보의 정당성에 대하여 구체적인 개선방안을 연구하고자 한다.

공공개발지구 내에서 공급되는 주차장용지는 비록 민간에게 공급되고 있으나 토지의 개발과정에 주차장용도라는 제약조건으로 민간에게 공급되는 다른 상업용(수익성)토지에 비하여 더 높은 공공성을 가지고 있다. 즉 공용의 제한을 받고 있는 토지다. 공공성을 가지고 공용의 제한을 받는 토지는 지방자치단체가 건축허가 이후에도 지속적인 관리와 지도가 필요한 부분이다. 주차전용건축물이 단일건물일 경우는 별 문제가 없으나 집합건물일 경우 공공개발지구 내의 주차장용지공급의 목적을 실현할 수 없는 문제점이 있다.

주차전용건축물을 집합 건물로 분양할 경우 집합건물의 분양방법(공유면적, 대지지분)과 「주차장법」의 적용기준에서 부대시설과 주차장은 분리불가분의 관계로 보아야 한다.

즉 주차장부분과 부대시설을 분리분양해서 주차장부분만 구분소유의 객체가 되어서는 안 된다.

집합건물의 분양주체는 「집합건물법」 제3조(공용부분), 「주차장법」 제6조(주차장설비기준 등), 「동법」 시행규칙 제6조(노외주차장의 구조·설비기준) 제4항과 제5항(부대시설의 범위)을 올바르게 적용하지 않고 있다. 공공개발 사업지구의 주차난의 심각성을 예측하고 지구단위계획을 수립하였다면 주차장용지의 이용실태와 문제점에 대한 근본적인 대책이 강구되어야 한다. 「집합건물법」과 「주차장법」을 모두 충족할 수 있는 주차전용집합건물의 개념과 정의를 명확히 해야 할 필요가 있다. 반면 주차장용지는 토지공급방법부터가 기존의 토지공급방법에서 대폭적 개선²⁾이 필요한 부분이다. 공공개발지구 내 주차장용지의 관할 지방자치단체는 「집합건물법」과 「주차장법」을 동시에 만족시키는 개발방향을 설정해야만 공공개발지구 내 주차장용지 공급목적을 달성할 수 있다.

본 연구는 주차전용건축물이 집합건물일 경우는 지금까지 주차전용건축물이 집합 건물로 분양된 부대시설 구분소유자들이 받은 불이익을 더 이상 받지 않고 집합건물 분양방법의 올바른 인식을 가지도록 하고 수분양자의 주차장확보의 정당성을 가지게 함을 목적으로 한다.

본 연구의 대상은 공공개발지구 내에 공급되는 노외주차장용지로 개발지구 내의 주차문제를 해결할 수 있는 주차전용구간을 구획한 주차장전용 토지를 민간에게 공급³⁾하여 공급받은 토지소유자가 실제이용현황에서 집합 건물로 분양하였을 경우 발생하는 문제점을 중심으로 하였다.

주차전용건축물을 집합 건물로 분양을 하는 경우 주차장부분⁴⁾을 “구분소유의 객체로 볼 것인가” 아니면 공동사용의 개념에서 “공용의 공유로 볼 것인가”에 대하여 공용의 공유로 보아야 하는 「주차장법」의 해석과 적용방법을 연구의 대상으로 하였다. 본 연구의 핵심은 일반상업용 토지 위의 집합건물과 주차장용지 위에 주차전용건축물이 집합건물일 경우 외형상 같은 집합건물이지만 개념이 다르다는 것이다.

주차장부분을 구분소유의 객체로 볼 경우 30%의 부대시설과 분리 분양하는 문제는 「집합건물법」은 충족시킬 수 있는 부분이지만 「주차장법」에서의 부대시설의 기준에서 보면 주차전용부분을 구분소유의 객체로 분양을 하면 부대시설은 주차장이 없는 부대시설이 되어 버린다. 이렇게 되면 「집합건물법」 제3조(공용부분)와 「주차장법」 제6조(주차장설비기준 등) 「동법」 시행규칙 제6조(노외주차장의 구조·설비기준)의 위반이 되는 결과를 가져온다. 분양사업자는 주차장전용 부지에 집합 건물로 개발하여 구분소유자에게 분양할 경우는 주차장부분을 분양한다는 개념이고 수분양자는 주차장부분을 분양받는 것이며 분양받는 주차장면적의 30% 정도를 부대시설(근린생활시설부분)로 사용할 수 있다는 개념의 전환이 필요하다. 부대시설에 상응(부속 30%, 주차 70%)하는 주차장지분을 함께 분양받아야 하는 것이다. 다시 표현하면 주차전용건축물이 구분소유대상의 되려면 구분소유 객체인 부대시설 하나하나가 주차장용지 위에 건축된 건축물로서 「주차장법」을 만족하는 주차장 보유비율을 확보하여야 한다.

주차장용지의 주차전용건축물이 집합건물일 경우는 분양자와 수분양자가 일반 상업용지의 집합건물과 같은 개념으로 분양을 하거나 분양을 받아도 안 된다. 과거 약 20년 전부터 분양해온 주차장용지 위에 주차전용건축물이 집합 건물로 분양한 것은 대부분이 주차장과 부대시설을 분리 분양한 것이다. 이러한 분양은 「주차장법」의 적용방법이 잘못되었음을 지적하고 개선방안을 제시하고자 한다. 그리고 분양사업자나 수분양자의 개념과 사고의 변화가 있어야만 「주차장법」을 만족시킬 수 있으며 공공개발지구 내의 주차장용지 공급목적까지도 만족시킬 수 있다.

이경준·김택수(2019)는 “지진 등 재난으로 인한 피해의 예방과 복구에 관한 「집합건물법」의 해석에 대한 검토” 논문에서 집합건물이 지진 등의 재난으로 인한 집합건물의 공용부분과 전유부분의 일부가 멸실된 경우와 전부가 전손된 경우의 문제점을 구분하여 전손이 된 경우는 일부 멸실을 전제로 한 「집합건물법」 제50조의 적용이 어렵다는 결론과 재건축의 문제와 관리단의 문제에서 전손의 경우 구분소유관계가 종료되는가의 문제를 일본의 사례와 비교하여 「집합건물법」의 정비를 요하는 결론을 내리고 있다.

박창률·김시진(2019)은 “공공개발지구 내의 주차장용지의 이용실태와 토지공급방법의 개선방안 연구”에서 주차장용지의 준공공성을 주장하고 공공성의 토지를 민간에게 공급하는 경우로 토지의 공급방법이 경쟁입찰이 아닌 수의계약방법으로 공급을 변경하고 공급가격 역시 조성원가수준으로 공급해야함을 주장한다. 즉 지방자치단체가 해야 될 부분을 민간에게 이양을 한 부분으로 보고 있다. 그러나 공급방법과 공급가격의 혜택에 대한 조건으로 주차장용지의 개발 측면에서 강력한 규제가 필요하다고 주장한다. 즉 집합 건물로 분양할 경우 부대시설과 함께 주차장부분을 반드시 수분양자의 공용의 공유지분으로 배분해서 분양하여야 하고 대지지분배분방법을 전유면적의 비율보다는 총 분양금액 대비 수분양자 분양금액비율로 배분하는 것이 합리적이라는 결론을 내리고 있다.

김태균 외(2017)는 “노외주차장 특성이 주차장 운영여부에 미치는 영향분석”연구에서 공공택지개발 사업지구를 중심으로 로지스틱 회귀분석모형으로 개발계획수립에서 노외주차장 특성에 따른 필지(용지)의 모양, 주변여건과 교통 환경 등의 영향정도에 따른 시사점을 도출하였다. 주차장용지를 획일적인 전체개발면적의 0.6~1.2% 확보라는 공급규정을 맞추어나가는 방법에서 탈피하여 사업지구의 다양한 특성을 반영한 합리적인 배치계획의 필요성과 주차장용지 공급방안을 제시하였다.

안기수(2016)는 “주차장 부대시설의 법적 문제에 대한 시론(時論)적 고찰” 논문에서 대법원 2015. 7. 9 선고 2015두39590 판결의 예를 들어 부대시설의 법적 문제를 명확히 하는 기준을 제시하였다. 부대시설은 필요성과 종속성, 공공성을 함께 만족해야한다는 결론을 내리고 대법원의 판결은 ‘노외주차장의 부대시설’이 아닌 ‘독자적인 개발행위’⁵⁾라고 판단하였다. 원심의 판단은 국토계획법에 직접 위반되거나 국토계획법이 건축허가권자에게 부여한 광범위한 재량권을 적정하게 행사하지 아니한 재량권 일탈·남용에 해당한다고 하여 허용할 수 없다고 판시하였다. 부대시설의 30% 허용에 대한 불법 부당성의 꼬리를 잡아 몸통전체를 바로잡는 결론이라고 주장을 하고 있다.

박상수(2014)는 “일반건물과 집합건물 간 재산세의 형평성 분석” 보고서는 한국지방세연구원의 정책연구보고서로써 비주거용 집합부동산의 건물가치는 층별로 분명한 차이가 있음에도 불구하고 재산세부과는 부동산가치에 비례하여 이루어지지 않고 있다고 하였다. 즉, 비주거용 집합건물인 상가건물의 재산세 부과에 있어서 각 층간에 불형평성 문제가 발생하고 있다. 일반건물과 집합건물간의 재산세부담에 있어서 부동산의 가치는 동일함에도 불구하고 일반건물이 소유권을 구분하여 집합 건물로 전환되면 건물의 물리적 특성에는 거의 변화가 없음에도 불구하고 재산세액은 달라진다는 것이다. 시뮬레이션 결과 일반건물이 집합 건물로 전환되는 경우 재산세액이 7∼18%까지 감소한다고 하였다.

이지은(2013)은 “프랑스법상 집합건물 공용부분의 관리(공용부분의 변경에 대한 의결방법을 중심으로)” 연구 논문에서 집합건물의 구분소유는 민법상 공유와 다른 성질의 것이므로, 공용부분의 관리에 대해서도 민법상 공유물의 관리규정을 그대로 적용할 수 없다고 주장하고 있다. 집합건물에 있어 구분소유관계는 전유부분과 공용부분의 결합이라는 관점에서 단체적 이익과 구분소유자 개인적 이익을 조정해야 할 필요가 있으므로 건물관리에 있어서도 이와 같은 특징이 반영되어야 한다는 것이다. 즉 구분소유자는 일정한 경우 단체의사에 복종하여야 하지만 다수에 의해 구분소유자의 소유권을 침해하는 측면은 최소화되어야 하는 구분소유자 총회의결 규정에도 이러한 의도가 반영되어 있다는 주장을 하고 있다.

송재일(2012)은 “「집합건물법」상 상가의 구분소유 조항의 개정 검토” 논문에서 「집합건물법」 제1조의2 개정을 요구하였다. 「민법」 제215조의 구분소유권 규정과 이를 보완하여 특별법으로 1984년 제정된 「집합건물법」 제1조의2에서 상가건물의 구분소유의 관념적 기초는 상가 벽이 없어도 바닥면적을 기준으로 구조상의 독립성과 이용(사용)상의 독립성이라는 2가지를 구분소유권의 성립요건을 2003년에 신설하였다. 조건완화의 「집합건물법」 제1조의2에 대하여 제한요건, 즉 용도제한(판매시설 운수시설), 면적제한(바닥면적의 합계가 1천 제곱미터 이상), 공시방법 요건(경계표지나 건물표지를 견고하게 붙일 것) 등 3가지를 들고 있으나 사실상 지켜지기는 쉽지 않고 엄격한 처벌규정이 있어 실무상에 개정이 요구된다고 주장한다. 또한 대법원판례(대법원 2010. 1. 14. 자2009마1449 결정)를 인용하여 구분점포가 금융편의를 위하여 담보물권 관계는 인정을 하여도 담보물권의 실행단계에서는 일부 구조상의 독립성 결여로 등기의 무효, 내지 경매불가의 입장을 밝히는 결정에서 「집합건물법」 제1조의2의 개정으로 더욱 완화할 필요성을 강조하고 있다.

공공개발지구 내에서 노외주차장관련 선행연구는 전체개발면적의 비율에 따른 주차장용지의 의무면적과 주차장의 현황, 운영실태 등을 통하여 주차수요를 추정하는 연구와 운용되는 주차장의 현황에 따라 주차장의 위치선정 확보방안과 제도개선 등의 연구가 이루어졌다. 그리고 송재일(2012)은 「집합건물법」 제1조의2 집합건물상가에 대하여 규제를 완화하는 「집합건물법」의 개정을 요구하는 연구를 하였다. 특히 안기수(2016) 논문에서 대법원 판결을 인용하여 주차장용지의 30%부대시설의 용도가 공공성과 종속성, 필요성의 기준적립을 제시하고 있다.

선행연구는 실질적으로 이용현황을 조사하여 “사업지구에서 주차장용지의 기여도가 어느 정도인지”, “왜 목적에 부합하지 못하는지” 주차난 해소차원에서 원인분석과 그 해결방안에 관한 연구하였다. 그러나 본 연구는 주차장전용토지에 주차전용건축물이 신축되었을 경우 단일건물의 경우는 문제가 발생되지 않지만 집합건물일 경우 부대시설과 주차장부분을 분리 분양한 것이 어떤 문제를 가져오는지에 대한 연구부분이 기존의 연구와 다른 부분이다. 이미 공급된 주차장용지에서 일부의 수분양자들은 집합 건물로 분양된 구분점포가 주차장의 부대시설이라는 사실조차도 모르고 수분양자들이 부대시설을 분양받은 것도 있었다. 주차장용지에 주차전용건축물은 집합 건물로 분양을 할 수 없도록 하는 방법과 집합 건물로 분양을 할 경우 주차장부분의 건축물을 부대시설 수분양자에게 부대시설의 분양면적 비율에 따라 반드시 주차장부분을 함께 배분되도록 하여야 한다. 토지의 공급자인 공기업 또는 지방공기업과 지방자치단체는 민간에게 분양된 주차장용지를 집합 건물로 개발할 경우 개발방향을 마련하고 지침(주차장점유 비율에 대한 부대시설의 성립조건)을 만들어 주어야 한다. 주차장용지는 다른 토지와는 달리 공공성이 한층 더 요구되는 토지로 평가되기 때문이다. 공익적인 규제로 인하여 일반토지에 비하여 상대적으로 가치가 감소되는 만큼 상응하는 제도적 장치를 마련하도록 해야 한다.

우리의 「집합건물법」 제1조(건물의 구분소유)에는 “1동의 건물이 구조상 구분된 여러 개의 부분이 독립한 건물로 사용될 수 있을 때에는 각각의 구분소유권을 목적으로 할 수 있다.”라고 규정을 하고 있다. 그러면 「집합건물법」 자체만으로 보았을 경우 ‘주차전용건축물의 주차장부분을 구분소유의 객체 즉 전유부분으로 볼 것인가, 아니면 공용의 공유면적건축물로 볼 것인가’의 문제에서 본 연구는 주차장전용건축물의 주차장부분은 「집합건물법」 제3조(공용부분) 제1항의 근거로 공용의 공유물로 보았다. 공용의 공유물로 보았을 경우 어떻게 배분(수분양자의 주차장권리확보의 정당성)을 해야 할 것인지의 문제와 부대시설부분과 주차장부분의 대지지분은 어떻게 배분을 해야 하는지의 문제에 대하여 연구하였다.

원칙적인 입장에서 주차전용건축물의 경우는 집합 건물로 분양한다는 것 자체가 문제가 되는 부분이다. 주차전용건축물의 부대시설 설치기준은 주차장을 보유한 상태에서 주차장부분에 비례하여 부대시설을 일정면적(일반적으로 전체연면적의 30%)허용하는 부분이다. 주차전용집합건물의 부대시설은 반드시 부대시설의 일정배율(부대시설: 30%, 주차장: 70%)의 주차장을 보유하지 않는다면 부대시설 구분소유 성립조건에 위반되는 것이다. 여기에서 주차장부분과 부대시설부분을 각각 따로 구분소유의 객체로 분양을 한다는 것은 「주차장법」의 해석과 적용을 잘못하고 있는 것이다.

택지개발지구 내의 사업시행자(정부공기업 또는 지방공기업)는 약 20년 전부터 주차장용지를 민간에게 공급을 하였으나 주차장용지가 주차장의 기능을 제대로 하지 못하는 것은 주차전용건축물이 대부분이 집합건물이기 때문이다. 그 원인은 여러 가지 있으나 근본적인 원인은 「주차장법」의 부대시설 설치기준에 대하여 법의 적용을 잘못하는 부분이다. 다시 말하면 주차장전용토지 위의 주차전용건축물 허가권자는 「주차장법」의 적용을 당해건축물이 단일건물일 경우와 집합건물일 경우를 구분하였어야 하는 것이다.

「주차장법」 제6조(주차장설비기준 등) 「동법」 시행규칙 제6조(노외주차장의 구조·설비기준) 제4항 및 제5항에 의하면 총 시설면적의 40%를 초과하지 못한다는 규정은 부대시설(주차장 이외의 용도로 사용되는 부분을 합한 면적)을 포함한 전체의 연면적과 총 시설면적으로 구분하였다. 부대시설을 집합건물 구분소유의 객체로 볼 경우 부대시설면적에 상응하는 주차장부분의 면적이 포함되지 않으면 안 된다. 분양사업의 분양자는 수분양자에게 주차장을 분양하면서 주차장면적의 40% 초과하지 않는 부분의 부대시설이 포함된 것이 구분소유의 객체가 되어야 한다는 것이다. 주차장용지에 주차전용건축물이 집합 건물로 준공되어 주차장과 부대시설이 각각 구분소유로 분리된다면 주차장이 없는 부대시설이 되어 결국 주차장이 없는 부대시설은 「주차장법」을 정면으로 부정(위반)하는 것이다.

「주차장법」은 명시적으로 집합건물의 경우는 어떻게 해야 한다는 규정을 따로 명시하지는 않았으나 「주차장법」 제2조(정의) 11호에 명시한 시행령 제1조의2(주차전용건축물의 주차면적비율), 제1항 후반에서 “주차장으로 사용되는 부분의 비율이 70퍼센트 이상인 것을 말한다.”라고 규정을 하고 있다. 이는 30%의 부대시설은 70%의 주차장이 존재함으로 성립되는 부분이다. 불리불가분의 주차장과 부대시설이 소유자를 달리하는 구분소유의 객체로 하여서는 안 된다.

이미 20년 전부터 주차장용지를 민간이 공급받아서 집합 건물로 부대시설만 분양을 하고 주차장부분을 남겨두거나 부대시설의 특정 수분양자에게 특별공급 또는 제3자에게 매각을 한 것이며 이는 「주차장법」의 적용을 잘못한 것이다.

필자가 법의 유추해석으로 잘못 해석하고 있다면 「주차장법」의 개정이 시급한 부분이며 그렇지 않으면 주차장전용건물은 집합 건물로 허가를 하여서는 안 될 것이며 허가를 할 경우는 반드시 주차장을 함께 분양한다는 조건부 허가가 되어야 한다. 주차장용지를 분양받은 민간사업자는 대부분이 부대시설만을 분양하고 주차장부분을 따로 남겨두거나 주차장부분만을 구분소유의 객체로 다른 제3자에게 분양을 하는 경우가 대부분이다.

<Table 1>은 주차전용건축물이 집합건물일 경우 「집합건물법」에 적용되어야 할 부분을 정리한 것이다. 「집합건물법」 제1조(건물의 구분소유)와 「동법」 제2조(정의) 및 「동법」 제3조(공용부분)에서 주차장전용건물을 「집합건물법」에서 사용하는 용어의 뜻에 비추어보면 주차장부분은 공용의 공유로 분류시켜야 부대시설이 구분소유의 객체가 될 수 있다. 즉 주차장이 없는 부대시설은 있을 수 없으며 부대시설의 소유자는 반드시 주차장부분을 보유하여야만 부대시설을 설치할 수 있고 「주차장법」을 만족시킬 수 있다. 주차장전용건축물의 부대시설을 구분소유의 객체로 하고 주차장부분은 공용의 공유로 분류시키면 되는 것이다. 부대시설(근린생활시설)의 성립조건은 「주차장법」을 만족하는 주차장의 보유비율확보인 것이다. 주차전용 건축물의 부대시설 분양은 주차장포함이 필수 조건이 되어야 한다. 여기에서 부대시설을 전유부분으로 본다면 전유부분에 속하지 않는 부분을 공용의 공유로 본다는 「집합건물법」 제3조 제1항 규정에서 주차장부분은 공용의 공유로 보아야 한다.

「집합건물법」 제12조(공유자의 지분권)와 「주차장법」을 만족시키느냐를 살펴보면 주차장전용부분의 배분은 「주차장법」에서 규정하는 부대시설의 비율(「주차장법」 제6조, 「동법」 시행령 제1조2, 「동법」 시행규칙 제6조 제4항, 제5항)대로 주차장과 부대사설의 비율로 배분하면 된다. 즉 주차장면적은 부대시설(전유면적)의 공용의 공유부분으로 분양면적에 주차장을 건축물 지분으로 포함시키면 된다.

「집합건물법」 제13조(전유부분과 공용부분에 대한 지분의 일체성)는 주차장전용 집합건물에서 주차장전용부분의 배분은 「주차장법」에서 규정하는 부대시설의 비율대로 주차장과 부대시설의 비율로 배분하면 된다. 「집합건물법」 제13조 제1항의 “공용부분은 전유부분의 처분에 따른다.”는 규정도 부대시설의 처분은 주차장부분을 부대시설과 일체성으로 보아야 한다.

「집합건물법」 제17조(공용부분의 부담 수익)의 규정에서는 부대시설의 각 구분소유지들이 주차장부분에 대하여 관리와 주용도 이외의 수익이 발생한다면 주차장을 보유하는 면적비율에 따라 비용과 수익을 배분하면 된다.

「주차장법」에서 주차전용건축물에 대하여 부대시설을 허용한 것은 주차장용지를 공급받는 자에게 유료주차장의 운영수입만으로는 유지관리가 어려울 것이라는 판단에서 수익을 안정적으로 보존해주는 차원이다. 비록 부대시설의 허용범위는 지방자치단체의 조례로서 최종결정은 이루어지고 있으나 대개 30% 정도는 허용을 해주고 있는 실정이다. 그런데 부대시설만 구분소유객체의 집합 건물로 분리분양을 하고 주차장을 남겨두거나 아니면 부대시설 구분소유자 특정인 또는 제3자에게 분양을 한다면 주차장만을 공급받는 자의 수익이 안정적으로 이루어질 수 없는 것이다.

주차장부분과 부대시설부분의 소유를 분리한다면 「주차장법」에서 부대시설의 허용취지를 반하는 것이다. 즉 분양시점에 주차장과 부대시설의 분리 소유하는 방법에서부터 주차장법의 적용을 잘못한 부분이라고 지적하고 싶다.

공공개발지구의 주차장용지의 위치와 특성을 분석해 보면 아무리 최상급의 주차장용지라 할지라도 집합 건물로 주차장과 부대시설이 분리된다면 주차장의 운영수익만으로 주차전용건축물의 유지관리가 힘들어질 것이다. 특히 주차장부분에는 대지(주차장용지)의 지분이 약 70%를 가지고 있기 때문에 토지분재산세는 말할 것도 없고 건물분재산세 역시 감당하기 어려울 것이다. 일부 지방자치단체는 주차장의 건물분재산세를 경감을 해주는 제도를 고려하고 있지만 제도의 정착까지는 어느 정도의 시간이 필요하다고 본다.

또 강조하는 부분이지만 주차장전용 건축물이 집합 건물로 분양을 한다는 것은 필자도 충분히 납득이 가고 부동산의 분산투자의 시대에 적절한 판단으로 보인다. 그러나 주차장용지의 특수성과 「주차장법」에서 부대시설의허용범위에 대한 입법의 취지를 감안한다면 주차전용집합건물에 대하여는 집합건물로서의 구성요건을 갖추어야 된다는 것이다. 또한 부대시설을 분양받는 수분양자의 보호방법이 주차장지분을 공용의 공유지분으로 반드시 포함이 되어야 한다.

「주차장법」에도 부대시설의 허용범위를 부대시설만을 구분소유의 객체로 분양하도록 허용한 것이 아니고 주차장의 원활한 활용을 위하여 주차장소유자의 수익을 보전해주는 차원인데 그 부분을 매각하고 주차장은 또 다른 소유자에게 매각을 한다는 것은 법의 이치에 맞지 않는다.

주차장부분과 부대시설부분을 분리하여 분양을 하게 되면 향후 부동산 시장에 심각한 영향을 미치는 사회적 문제가 될 수 있는 부분이다. 주차전용건축물이 노후화되거나 천재지변 등 재건축이 불가피하다면 소유자들이 협의를 거쳐 재건축의 의사결정을 하게 될 것이지만 주차장부분의 소유자와 부대시설의 소유자들이 협의는 불가능하다. 전체대지의 약 70%를 가지고 있는 주차장부분의 소유자는 주차장을 운영하기 위하여 재건축에 동의를 하지 않을 것이다.

주차전용건축물이 집합건물일 경우는 주차장과의 부대시설은 분리가 될 수 없으며 공동체로 분리불가분의 관계로 주차장과 부대시설은 같이 움직이는 공동체가 되어야 「주차장법」을 만족시킬 수 있다.

<Table 8>의 내용을 보면 가장 핵심적인 부분이 이미 20년 전부터 주차장용지가 일반인에게 공급이 되었지만 주차장용지에 건축된 건축물이 집합건물일 경우 부대시설과 주차장이 분리 분양되었기 때문에 부대시설의 구분소유 각자가 주차장을 매입할 수 있도록 제도적 장치가 필요하다. 향후 주차전용 집합건물의 분양사업에서 분양자는 부대시설부분과 주차장부분을 함께 분양하도록 지방자치단체의 관리와 지도가 필요한 부분이다. 주차장전용 토지는 공기업의 토지공급방법에도 문제가 있었지마는 공공개발지역의 관할지방자치단체가 건축물을 허가해 줄 때부터 단일건물인지 집합건물이지의 여부를 확인하고 집합건물이라면 주차장부분을 집합 건물로 구분소유의 객체가 되지 않도록 규제를 했어야 하는 부분이다. 이 잘못된 부분에 대하여 책임지는 자세로 적극적인 해결책이 필요하다. 집합 건물로 이미 분양된 주차전용건축물 중에서 주차장부분만을 분리하여 소유한 자에게 부대시설만을 분양받은 구분소유자들과 협의를 거쳐 공동으로 다시 매입할 것을 권고해야 한다. 그렇지 않으면 부대시설만을 보유한 구분점포 소유자들의 재산적 가치가 정체되거나 감소할 것이고 중요한 것은 주차장의 기능이 살아나지 못하는 것이다.

「집합건물법」 제1조(건물의 구분소유)와 제2조(정의)에서 구분소유의 객체는 구조상의 독립을 요구하고 전유부분을 구분소유의 객체로 규정을 하고 있다. 그러면 주차전용건축물이 집합 건물로 성립되려면 주차전용건축물 중 부대시설 부분을 전유면적으로 보아야 할 것이며 주차장부분은 건물의 주용도지만 공용의 공유로 보아야 한다. 주차전용건물의 경우 층별로 각층 또는 주차장 전부는 독립된 구조로 「집합건물법」상 구분소유의 대상이 될 수 있으나 한 개의 층에 여러 사람이 구분 소유할 수는 없는 부분이다. 대법원의 판례도 일반 상업용 토지 위에 집합건물을 분양하면서 지하 주차장을 구분소유의 객체로 분양한 사례에서 지하주차장 일부를 구조상의 독립과 분양 당시 다른 상가부분의 수분양자의 주차장부분의 분양에 대한 고지여부를 판단하고 분양한 것에 대하여 적법하다고 판시(대법원 1995. 12. 26 선고 94다44675)하였다. 이 판례는 주차장부분이 구분소유로 인정이 된 것은 일반 대지(상업용지, 준 주거용지, 업무용시설용지 등) 위의 집합건물이며 주차장전용토지의 집합건물일 경우는 달리 보아야 한다. 주차전용건축물이 부대시설구분점포가 구조상 독립된 전유부분으로 볼 수 있어 집합건물의 구분소유의 대상이 되는 것에 대하여는 법적 하자는 없다. 그러나 주차장전용 건축물의 특성상 「주차장법」에서 특별히 인정하는 부대시설로 구분소유의 전유부분이 되려면 반드시 주차장부분을 공용의 공유로 포함시키지 않으면 안 된다.

「집합건물법」 제3조(공용부분) 제1항은 “여러 개의 전유부분으로 통하는 복도, 계단, 그 밖에 구조상 구분소유자 전원 또는 일부의 공용에 제공되는 건물부분은 구분소유권의 목적으로 할 수 없다.”는 규정은 주차장전용 건축물의 주차장부분을 공용으로 하여야 한다는 부분을 잘 표현하고 있다.

주차장용지에 주차장전용건물의 부대시설은 「주차장법」 제2조(정의) 11호(시행령 제1조2)에서 주차전용건축물이란 전체면적의 70% 이상을 주차장으로 사용할 경우에 30%의 부대시설의 성립조건이 된다. 주차전용건축물의 주차장부분은 부대시설의 공유부분이라는 법원(법의 연원:淵源)이다, 즉 「집합건물법」 제3조 제1항의 후반부분에서 표현한 부분은 주차전용건축물에서도 주차장부분은 공용의 공유부분이고 부대시설이란 주차장이 있을 때 한하여 성립되는 것이지 주차장 없는 부대시설은 성립될 수 없다(<Table 9> 참조).

주차장용지에 집합 건물로 분양을 하여 합법적인 주차전용건축물로서 집합건물이 되려면 부대시설 수분양자 개개인이 주차장을 보유하여야만 한다. 그러므로 주차장만을 부대시설의 소유자 특정 1인 또는 구분소유자가 아닌 다른 제3의 소유자가 되어서는 안 된다. 부대시설의 소유자 개개인이 공용의 공유(부대시설면적과 주차장부분 보유비율이 30%:70%의 비율에 맞는 배분이 되어야 한다)로 등기를 하여야 주차전용건축물이 「주차장법」의 법리를 만족시킬 수 있다.

본 연구에서 「주차장법」 시행규칙의 개정을 요구하는 결론을 도출하고 있지만 사실상은 「주차장법」의 개정이 없어도 용도가 주차장이고 부대시설이란 주차장의 선행조건이기 때문에 주차장이 없는 부대시설은 존재할 수 없다는 개념이 부족했던 것으로 본다. 즉 주차장전용 건축물이 집합건물일 경우는 반드시 주차장부분을 함께 분양을 했었어야 하고 부대시설만을 분리분양을 했던 것은 토지관할 소재지의 지방자치단체가 잘못 판단한 결과로 보인다. 앞서 언급한 부분이지만 「주차장법」 시행규칙을 개정하지 않아도 법의 적용 해석으로 가능한 부분이지만 향후 주차장 전용부지의 공익성과 공공개발지구 내에서의 주차장 고유의 목적달성을 위해서는 다음 <Table 10>과 같이 「주차장법」 시행규칙 제6조 제4항 후반부의 개정안을 제시한다.

집합건물의 수분양자는 분양을 받고자 하는 구분점포가 일반상업용지 또는 준주거용지위의 집합건물인지, 아니면 주차전용토지(지목: 차)에 주차장전용건축물 부대시설의 구분점포인지를 명확히 인지를 하여야 한다. 주차전용토지의 집합건물일 경우 주차장지분이 없는 부대시설의 구분점포는 가급적 분양을 받지 않는 것이 유리하고 분양사업자에게 왜 주차장부분에 주차공간의 지분이 없는 이유를 물어야 할 것이며 이것은 수분양자의 권리다. 주차장이 없을 경우 향후 어떠한 재산적 불이익이 어떻게 돌아오는지를 명확하게 인식을 하여야 한다. 이미 분양된 주차장용지의 부대시설 구분점포의 소유자들은 향후 많은 문제를 가져온다는 것은 본 연구논문 앞부분의 장, 절을 통하여 밝혔지만 한 번 더 강조하는 것이다. 온라인매장의 매출이 늘어나고 오프라인 매장이 자꾸 줄어드는 이 시대에 각각의 구분점포는 주차장확보의 중요성을 더 심각하게 받아들여야 한다. 또한 타 집합건물 구분점포들의 가치(가격)상승에 대하여 주차전용집합건물의 부대시설의 구분점포가 같은 조건으로 가치(가격)상승에 함께 편승할 수 있는지를 가늠하여야 한다. 그리고 분양대상 부대시설의 구분점포가 등기가 되었을 경우 구입가격에 비하여 대지의 지분이 지나치게 작은 대지지분이 배분되지는 않았는지의 여부를 따져보아야 한다. 전체 대지의 규모와 건축물 연면적에 비하여 분양받을 구분점포의 규모(대지의 면적지분과 공유면적부분의 지분)와 분양가격이 얼마인지를 파악하고 장기 보유하였을 경우 보유세의 규모와 장래 재건축문제가 생겼을 경우 재건축가능여부까지도 문제의식을 가져야 한다.

앞 절의 분양[Case 1]에서 수분양자가 영화관이 입점된다는 사실을 알고 있지만 그 당해 토지가 주차장용지라는 사실을 대부분의 수분양자가 모르고 분양받을 수 있다는 것이다. 분양사업자는 분양안내문 그 어디에도 분양대상 용지가 주차장용지라는 사실을 밝히지 않고 오히려 당해 주차장용지가 상업지역 내에 위치한다고 상업지역 내라고 표기하고 있다,

분양[Case 2], [Case 3] 역시 분양이 이루어진 것이 10년이 지난 곳이라 수분양자가 일반상업용지 또는 준주거용지일 것이라는 막연한 생각에 주차장용지라는 사실을 알지 못하고 분양받은 사례도 있다.

주차장용지 위에 주차전용건축물이 집합건물이 되려면 첫째, 「주차장법」을 만족시켜야 하고 둘째는 「집합건물법」을 만족시켜야 한다. 「주차장법」에서 주차전용건축물이라는 명분에서 시설물 전체연면적의 70% 이상을 주차장으로 사용하여야 한다는 점에서 집합 건물로 분양을 받은 주차장부분의 구분소유자는 100% 주차전용건물인데 무슨 문제가 있는가?의 반문에는 문제가 없어 보인다. 그러나 부대시설부분의 구분소유자는 100% 근린생활시설로 사용하고 있으므로 주차장법에 위배된다고 볼 수 있다.

건축물 전체로 볼 경우 70% 이상이 주차장으로 건축물대장에 등재가 되기 때문에 건물전체를 보고 판단하면 별 문제가 없고 적법한 것처럼 보인다. 그러나 「주차장법」의 해석은 부대시설 구분소유 하나하나에 대하여 개별적 주차장비율의 적용을 함께 고려해야 되는 부분이다.

1990년 「주차장법」의 개정은 정부나 지방자치단체가 수행해야 할 개발지구 내의 주차장확보의무를 민간에게 이양하기 위한 방책에 불과했다. 방책의 수단으로 「주차장법」을 개정하였고 주차장용지를 민간에게 공급하면서 분양받은 민간이 주차장운영수입만으로는 주차장전용건축물의 유지관리가 어렵다는 판단에서 부대시설을 허용한 것이다. 민간에게 공급한 주차장용지 소재지 관할지방자치단체는 주차장용지에 건축허가를 접수할 경우 주차전용 단일건물인지, 아니면 각각의 소유권을 달리하는 집합건물인지의 여부를 가늠하지 않고 건축허가를 한 것이다. 「주차장법」은 집합건물일 경우를 특별히 규정을 하지 않았지만은 법과 규정(시행령 시행규칙)을 자세히 들여다보면 집합건물의 구분소유일 경우 당연히 구분소유 하나하나에 「주차장법」을 만족할 수 있어야 한다는 부분을 간과한 것이다. 즉 주차장전용부지에 건축된 주차전용시설은 부대시설과 주차장을 분리 분양을 할 수 없어야 한다. 부대시설을 구분소유 집합 건물로 분양을 하고 주차시설만 남겨두거나 제3자에게 분양한다는 것은 법리에 맞지 않고 주차장부분만 운영하여 유지관리가 어려운 형편이다. 이에 본연구의 요약된 결론은 부대시설을 집합 건물로 분양할 경우 반드시 주차장전용부분을 부대시설의 일정배율 2.33배율(주차장면적 70%, 부대시설부분 30%)을 만족하는 주차장을 공용의 공유로 배분(공유 지분)해야 한다는 결론이다. 대지지분 역시 전체대지를 전유부분(부대시설)의 소유자에게 전유면적(부대시설) 비율 또는 분양가액 비율로 배분하면 공유부분 주차장에는 대지지분이 없는 결과가 된다. 그리고 주차전용건물뿐만 아니라 모든 비주거용 집합건물의 대지지분은 가급적이면 분양금액이나 감정가액의 비율로 가치에 상응하는 배분이 필요하다.

한편으로 이미 20년 전부터 공급된 주차장용지에 대해서는 많은 추가적인 연구가 필요한 부분이다. 또한 토지의 공급자인 정부공기업과 지방공기업은 관할지방자치단체와 협력하여 이미 공급된 주차장용지의 이용실태를 면밀히 파악하고 점검하여 주차장용지가 기능을 다 하지 못한 부분에 대하여 대책수립이 이루어져야 한다.

「주차장법」 제1조(목적)와 제2조(정의)그리고 「동법」 시행령 제1조의2, 「동법」 시행규칙 제6조 제4항, 제5항에서 주차전용건축물에 허용되는 부대시설은 반드시 주차장시설의 전제조건에서 허용되는 부대시설이다. 여기에서 부대시설만을 독립된 등기로 수분양자에게 분양을 하는 집합건물이 된다면 법리에 반하는 행위가 된다. 그러면 약 20년 전부터 지금까지 민간에게 공급된 주차장용지가 집합 건물로 분양된 사례는 대단히 많을 것이다. 과거 분양이 완료된 집합건물들은 대부분이 주차장과 부대시설의 분리분양으로 주차난에 곤란을 겪는 형편이다. 이러한 주차장에 대하여 부대시설 소유자가 주차장부분을 다시 매입하는 방안이 강구되어야 한다. 그리고 집합 건물로 이미 분양된 주차장전용건축물을 주차장의 보유형태별로 분석을 해보면 다음의 두 가지형태로 보여준다.

첫 번째는 부대시설의 구분소유자 중의 한 사람이 주차장 전부를 소유한 경우다. 이용형태를 보면 부대시설을 집합 건물로 분양을 하면서 1층의 특정 부대시설의 소유자(대형 상가 마트 등)에게 주차장 전부를 부대시설과 함께 일괄 매각을 하고 그 부대시설과 주차장을 분양받은 소유자는 주차장과 함께 물품의 전용 창고로 운영하는 경우가 대부분이다.

두 번째는 부대시설의 소유자가 아닌 제3의 소유자가 주차장을 보유한 형태로 대부분이 주차장으로 활용되지 못하고 타 용도로 사용(불법·편법)하고 있다.

한편 주차장부분의 건물이 현재까지도 경매로 진행 중인 주차장전용 건물이 있으며, 이는 주차장만의 수입으로는 주차장운영이 불가능하다는 것을 의미할 따름이고 일정부분의 주차장은 금융기관의 담보로 인하여 강제 또는 임의 경매가 진행 중이다. 2000년대 초에는 주차장보유자의 대지지분이 70%나 되는 부분이라 금융기관에서 담보가치를 높게 평가하였으나 요즘 현실은 담보가치를 높게 평가하지 않는다. 이러한 주차장의 경매물건은 당해 부대시설의 구분소유자들이 협의를 거쳐서 경락을 받을 것을 권유하고 싶다.

이상과 같이 이미 분양된 주차전용건축물에서 주차장부분의 보유형태는 건물이 노후화되는 시점이 다가올수록 사회적 문제가 점점 더 심각하게 나타날 것이며 이러한 문제를 지금부터 예방하는 차원에서 많은 연구와 노력이 필요하다.

주차장과 부대시설을 분리 분양한 구분소유 부대시설의 소유자들은 보유한 구분소유 부동산(주차장이 없는 부대시설)의 가치가 하락되지 않도록 공동으로 주차장부분을 매입할 수밖에 없는 현실이다. 주차전용건축물이 주차장만을 분리하여 제3자가 소유하는 경우는 대부분이 불법, 편법으로 주차장이 아닌 타 용도로 사용되는 실정이다. 관할 지방자치단체는 주차장전용건물의 이용실태를 전면적인 조사 후 주차장 이외의 사용 용도에 대하여는 당해건물 부대시설 소유자들이 공동으로 매입하도록 권고와 지도가 필요한 부분이다.