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하위지역협력은 인접한 3개 또는 그 이상의 국가나 지역이 정치·행정적 의미의 경계선을 초월하여 지리적 인접성과 경제적 보완성을 기반으로 자연적으로 발생한 무역, 투자, 기술교류 등 일련의 경제협력이 진행되는 장소를 말한다(Scalapino, 1992). 하위지역협력은 관련 국가 또는 지방 간 협력을 통해 프로젝트를 진행하고 발전시킬 수 있고, 유럽지역의 하위지역협력은 제도적이고 공식적이라면 아시아는 체계성이 부족하고 비공식적인 양상을 띤다(Hatsuse, 1999).

하위지역협력의 형성을 살펴보면 자연적 경제성장과 도시지역 팽창 방식으로 구분할 수 있다. 자연적 경제성장은 Scalapino(1992)가 제시한 ‘자연적 경제지대(natural economic territories)’ 개념으로 자발적으로 경제의 상호보완성을 충족하기 위해 장애를 제거하는 정부차원의 행위이다. McGee and MacLeod(1992)가 제시한 ‘팽창된 도시지역(expanded urban area)’은 싱가포르 도시 기능의 팽창이 인접한 조호르·리아우 지역의 도시화 사례를 기반으로 제기되었다(李铁力, 2005).

하위지역협력은 초기 단순한 경제협력에서 정치, 사회, 문화, 행정 등으로 범위가 넓어졌고, 목적도 복합적으로 발전하였다. 하위지역협력을 형성하는 주요 목표는 크게 정치적 목표와 사회발전 목표로 나누어 볼 수 있다. 경제협력의 스필오버(spill over)효과에 따라 하위지역의 정치와 안보환경 협력으로 이루어져 정치적 목표를 실현하고자 하는 경우가 많다. 두 번째 사회발전 목표는 국가의 발전정도에 따라 목표의 차이점이 존재한다. 개발도상국가는 하위지역협력을 통해 산업구조를 개선하고 신성장동력을 발굴할 뿐만 아니라 국내의 발전불균형 문제 해결을 주요 목표로 하고 있다(李铁力, 2005). 반면에, 선진국은 국제분업을 통해 더욱 저렴한 생산요소를 활용하여 원가를 절감시키고, 하위지역 내 신흥시장을 개척하며 지역별 산업 우위를 통해 규모의 경제 및 산업구조 개선 등을 목표로 추진한다.

하위지역협력의 특징은 초국경적, 지리적 우위, 분야의 광범, 미시성, 고효율성, 지방정부능력 강조 등으로 정리할 수 있다(焦朝霞, 2014). 첫째, 하위지역협력은 국경지역에서 국경을 넘나들며 진행되고 이러한 하위지역협력의 운영관리를 위해 발족된 운영협의체는 국경지역 초기 협력과정에서의 무질서한 경제·사회 활동을 규칙적으로 지도할 수 있다. 두 번째 특징은 지리적 우위이다. 하위지역협력은 대부분 국경지역에서 진행되고 해당 지역들은 상대적으로 낙후한 경우가 많아 경제발전을 위해 지역정부가 하위지역협력의 주체로 되어 협력을 추진하여 지역적 특색이 짙다. 세 번째, 하위지역협력에서 지역 간 사회발전수준과 산업구조가 상이하기 때문에 생산요소의 이동이 상대적으로 쉽게 진행되고 국제분업이 활성화되어 하위지역 내 국가 간 경제적 연결성이 강하다. 이러한 경제적 연결성은 외부효과에 의해 인프라 구축, 기술, 환경, 문화, 교육 등 다양한 분야의 협력으로 자연스럽게 이어져 하위지역국가 간 협력을 더욱 강화시킬 수 있다. 네 번째, 하위지역협력은 협력 과정에서 경제규모, 산업구조, 경제체제, 문화, 언어, 풍속 등의 차이와 경제거래의 역사적 기반 등 영향을 받기에 미시적 차원에서 접근해야 하위지역협력을 실현할 수 있다. 다섯 번째 특징은 고효율성이다. 하위지역협력은 지역 간 협력으로 정치 및 경제적 위험요소가 적고 활용성이 강해 참여국과 조금 더 쉽게 협의하여 추진할 수 있고 신속하게 반응하는 특성이 있어 활용성이 높다. 마지막으로, 하위지역협력에서 지방정부는 민간 참여자의 수요를 파악하고 중앙정부 또는 협력지역에 반영하며 소통하고 조절하는 중요한 역할을 한다.

두만강 하위지역협력은 1990년대 UNDP의 주도로 북·중·러 3국이 참여한 두만강지역개발계획(Tumen River Area Development Program)을 기점으로 시작되었다(두만강 위치도는 <그림 1>과 같다). 2005년 북·중·러·한·몽 5개국의 참여하는 정부 간 협의체로 GTI로 확대·개편되었으며 북한은 2009년 탈퇴하였다. GTI는 두만강 유역 유일한 다자 간 협력협의체이고 동아시아 지역 국가들의 협력을 통한 역내 평화와 안보유지, 지역개발과 경제협력 증진을 목적으로 설립되었다. GTI의 대상지역은 한국 동해안·부산·울산, 중국 동북 3성 및 내몽골성, 몽골 동부, 러시아 연해주이다. GTI에서 추진되었거나 추진 중인 프로젝트로는 동북아 육·해상수송노선 평가연구, GTI 통합 교통인프라 구축, 동북아 무역원활화 및 다목적관광사업(Multi-destination Tourism) 등이 있다(이현주 외, 2017). 최근 GTI는 러시아 연해주 농산물의 수출, 중국 동북지역 농산물의 남부지방 환적을 위한 러시아 자루비노항 건설사업과 안정적인 자금지원체계를 구축을 위한 GTI 산하 수출입은행협의체 설립사업을 추진하였다(GTI, 2019).

Figure 1. 
Tumen river

Source: Doopedia (2019)

이외에도 다양한 다자 또는 양자 간 협력사업들이 추진되었다. <남·북·러 나진-하산 물류협력사업>은 남북철도연결사업(Trans Korean Railway, TKR)과 시베리아횡단철도사업(Trans Siberia Railroad, TSR)을 연결하여 철도운수부문 협력강화 및 극동지역 항만의 물류 포화상태 보완을 목적으로 러시아 하산에서 나진항을 통해 한국으로 수송되는 시범사업을 추진하였다. 하지만 2016년 북한의 4차 핵실험 이후 유엔안보리의 대북제재가 채택되면서 한국은 참여를 중단했다.²⁾ 차항출해(借港出海)³⁾전략을 내세워 동북아진출을 계획하는 중국은 2014년 러시아와 함께 북·중·러 3국과 근접한 자루비노항의 공동 건설사업 <중·러 자루비노항구 협력개발>을 추진하고 있다. 자루비노항은 컨테이너 수송 국제화물항구, 다용도 해운부두, 컨테이너부두 및 양식전용 부두로 사용되고 연간 최대 6천만 톤의 화물수송능력을 가질 것으로 예측하였으며, 이 중 곡물 4,000만 톤, 컨테이너 200만 TEU(twenty-foot equivalent unit⁴⁾), 벌크 화물 1,700만 톤을 포함한다고 밝혔다(숨마그룹, 2014; 최장호 외, 2016). <북·중 나선경제무역지대와 황금평, 위하도 경제지대 공동개발>은 2010년 협정 체결 이후 나선경제무역지대와 황금평경제지대의 일부를 공동개발, 공동관리 구역으로 설정하고 중국에서 약 100억 달러를 투자하여 북·중 경제협력의 시작을 의미할 뿐만 아니라 창지투개발계획의 중요한 부분이다. 2012년 10월 체계적인 운영관리를 위한 조·중공동관리위원회를 설립하여 관리하고 있다.

뿐만 아니라 두만강 하위지역 국가들은 다양한 협력 정책을 발표하여 두만강 하위지역 더 나아가 유라시아의 연결을 적극적으로 추진하고자 한다. 한국은 유라시아 교통과 물류 인프라를 연계하여 한국 경제의 신성장 동력을 발굴하고 통일의 기반을 구축을 목표로 <신북방정책>을 제기하였다. 기존 유라시아 이니셔티브⁵⁾의 교체 및 연속으로 신북방정책은 동북아·유라시아 국가와 경제협력 및 북한과의 경제적 연계를 통해 북방경제협력 강화를 추진하고 평화기반 확보하며 남북관계 개선과 동북아 역내 평화분위기 조성을 위해 중국, 러시아, 몽골 등 북방국가와의 경제협력을 모색하려고 한다(최영진, 2018). 이에, 철도, 전력망 연결을 통해 남·북·러를 연계하는 ‘9개의 다리’(9-Bridge)⁶⁾를 주요 사업으로 제기하였다.

중국은 2009년부터 <중국두만강구역합작개발계획강요-창지투개발개방선도구화(이하 창지투개발계획)>, <중국두만강지역(훈춘)국제협력시범구종합계획(이하 훈춘국제협력시법구종합계획)> 등 정책을 발표하여 두만강 하위지역의 개발과 지역협력을 추진하고 있다. 창지투개발계획은 중국 지린성의 창춘시, 지린시, 연변조선족자치주를 포함한 두만강 유역을 중심으로, 랴오닝성, 헤이룽장성과 네이멍구자치구까지 영향범위로 지정하였고 나아가 북한 나선 지구와의 연계를 통해 경제협력지대 구축하여 동북아지역의 새로운 성장거점으로 육성을 목표로 한다. 훈춘국제협력시범구종합계획은 훈춘시를 중심으로 ‘T자형 발전계획’⁷⁾을 제시하여 훈춘을 동북아협력과 교통·물류의 중심지로 발전시키고 생태환경 개선을 통해 관광산업을 활성화시킬 것이라고 밝혔다. 그중 2015년부터 운영을 시작한 훈춘포스코현대물류단지는 150만m² 규모에 노천야적장, 보관, 가공, 포장, 통관기능을 갖춘 창고, 컨테이너 및 집배송 설비를 갖추었고 연간화물처리량은 1,500만 톤이다. 하지만 대북제재에 의해 나진항에서의 운송통로가 막혀 기대와 달리 동북아 물류거점의 역할을 못 하고 있다. 또한, 2015년에 발표한 중국의 <일대일로> 전략에서 제시한 중·몽·러 경제회랑은 물류 인프라 구축을 통해 3국 간 교역을 확대하여 중국 동북3성의 지역개발 활성화와 안정적인 에너지 공급을 목표로 제시하였다. 몽골은 일대일로를 통해 다른 국가로의 수출기회 확대, 러시아는 에너지 수출 확대와 투자유치 기회 증가를 목표로 하며, 중국과 러시아의 천연가스관 연결사업은 체결 및 추진 중이다.

러시아도 <신동방정책>, <극동·바이칼지역 사회경제발전전략>, <극동선도사회경제개발구역>을 발표하여 블라디보스토크 자유항, 자루비노항을 포함한 극동러시아의 주요 항구를 통한 동북아 주요 국가와 기타 아시아 국가와의 경제·외교적 협력을 강화하고 국토의 균형발전을 도모하고자 한다. 2015년부터 지정된 극동선도사회경제개발구역에서 투자자에게 세제, 인프라 공급 및 행정간소화 특혜를 제공하고 있다.

북한의 경우는 중국의 창지투개발계획 발표 이후 2010년 나선시를 특별시로 승격시키고 나선경제무역법등 법규의 개정과 투자유치를 위한 정책 개선을 추진하기 시작하였다(성기영, 2014). 나선지역은 중국 동북지역, 러시아 극동지역과 접경하는 지역으로서 북한의 개혁개방, 중국과 러시아의 동아시아 진출의지가 중첩되는 요충지이자 동북아 물류의 중심지이기도 하다. 2015년 <나선경제무역지대 종합개발계획>에는 나진항물류산업구 등 9개 산업구⁸⁾에 대해 약 92억 달러, 주요 관광지 10곳⁹⁾에 약 62억 달러를 투자한다고 밝혔다(이기열·이현주, 2017). 해당 개발계획에서는 50여개의 투자법규, 투자 대상기업과 투자항목도 제시되었다(통일부 북한정보포털, 2019).¹⁰⁾

GTI 설립으로 시작된 두만강 하위지역협력은 이와 같은 다양한 다자 간, 양자 간 및 국가별 정책을 바탕으로 진행하고 있다. 역내 국가들의 협력은 두만강 하위지역의 활성화에 대한 기대는 증가하고 있지만 기존 하위지역 사례와 달리 가시적인 성과는 거두지 못한 안타까운 현황이다. 유라시아를 연결하는 전략적 요충지로서 두만강 하위지역협력의 문제점을 직시하고 침체하고 있는 역내 국가들의 새로운 성장동력으로 활성화를 추진해야 할 필요성을 보여 준다.

두만강 하위지역에 대한 선행연구는 주요 개발전략의 형성과정, 현황 및 문제점에 대한 연구와 GTI에 대한 분석, 유럽 하위지역협력과 비교 등을 중심으로 진행되었다. 전형권(2006)은 동북아지역의 다자 간 하위협력의 형성을 거버넌스의 관점에서 GTI를 발전시키기 위한 방안으로서 중앙 및 지방 정부 간, 민간차원의 협력기제가 국가 간에서 수평적으로 확대되고 상호연관성이 있는 분야에서 우선적으로 추진하는 것이 중요하다고 주장하였다. GTI를 중심으로 북·중·러 하위지역협력을 증진시키는 요인을 도출하고 현존 문제점 분석을 통해 두만강 하위지역 협력에서 한국의 참여방안을 제시하는 연구가 진행되었다(신범식, 2013; 윤황 외, 2015). 이외에도 이성우·우준모(2016)는 두만강 하위지역협력을 통한 경제활성화의 중요성을 강조하고 환동해 협력으로 확대하여 추진하는 다자협력의 활성화 방안 모색의 필요성을 제시하였다.

최근 두만강 하위지역협력에 관련 연구는 일대일로와 연결성을 고려하여 연구하는 추세이다. 최영진(2016)의 연구에서는 일대일로와 중국동북지역 개발정책의 연관성을 제시하고 동북아 접경지역에 위치한 경제기술개발구의 현황을 분석하고 문제점을 지적하였다. 중국 학계에서는 일대일로의 중·몽·러 경제회랑 건설과 연결하여 두만강 하위지역 활성화를 연구 목적으로 한다(仇发华, 2015; 方创琳, 2017; 沈昊·马晶, 2018). 张泽群 외(2017)는 두만강 하위지역은 일대일로의 전략적 범위에는 포함되지 않지만 정책적 혜택을 받고 있다는 현황과 일대일로에 포함시킬 수 있는 방법과 문제점을 제시하였다. 또한, 일대일로를 이용하여 두만강과 더 나아가 동북아지역의 불안정 문제를 해결할 수 있는 방법을 제시하는 연구도 진행되었다(王俊生, 2018).

기존 연구들은 하위지역협력과 두만강 하위지역의 형성, 현황 및 개선방향에 대한 연구를 중심으로 진행되었다. 본 연구에서는 다수의 하위지역협력 사례와 두만강 하위지역협력의 현황 분석을 통해 두만강 하위지역협력 활성화 영향요인을 도출하고, 해당 영향요인의 계층화를 통해 한·중 양국 전문가를 대상으로 AHP 설문조사를 진행하고 결과를 그룹별로 나눠 분석한 점에서 연구의 차별성을 가진다.

하위지역협력 활성화 영향요인의 도출을 위하여 유럽, 북미, 아시아 지역의 기존 하위지역협력 사례를 형성배경, 정책, 특징, 문제점 등을 중심으로 분석하였다. 유럽의 하위지역협력 사례는 트랜스맨쉬지역, 독일-폴란드 접경지역, 발틱해지역, 흑해지역, 라인강상류지역, 외레순지역을 중심으로 분석하였고 북미지역은 마킬라도라지역, 아시아는 싱가포르-조호르-리아우지역과 메콩강유역을 대상으로 분석하였다.

사례별 하위지역 영향요인을 살펴보면 <표 1>과 같다. 기존 하위지역협력은 모두 지리적 근접성이라는 이점을 바탕으로 국경지역에서 추진되었지만 형성 배경에서 다소 차이점이 있다. 일부 지역은 상대적으로 낙후하여 경제발전을 위해 지역정부의 주체로 진행되었지만, 일부는 지역 간 국제분업을 목적으로 하위지역협력이 추진되었다.

유럽, 북미, 아시아 지역의 하위지역협력은 지역별 특징을 보여준다. 유럽의 하위지역협력은 유럽연합의 경제적인 지원과 공동운영협의체 구축을 바탕으로 하위지역 국가들이 주도적으로 협력을 추진한다. 유럽은 유사한 문화·경제 배경이 있고 지리적으로 인접하며 상호보완성이 있는 지역끼리 하위지역으로 형성되며 특히, 대경제권과 교통 연결이 좋은 지역에서 더욱 활발히 형성된다. 아시아의 하위지역협력은 풍부한 자연자원과 인적자원을 바탕으로 추진되고 상대적으로 경제가 발전한 국가의 배후지를 확보하려는 목적도 있다. 메콩강유역 국가들은 개발도상국 또는 최빈국으로 미국, EU, 일본 및 일부 국제기구들의 경제적 지원을 받는 입장에서 회원국의 주도적인 협력보다는 역외 강대국 또는 국제기구들의 통제를 받는 경우가 많다. 미국과 멕시코가 접경된 마킬라도라지역의 경우에는 국제분업의 활성화를 통해 하위지역협력이 형성되어 미국의 영향을 많이 받았으며, 이로 인해 멕시코의 불균형 성장을 야기시켰다는 문제점이 있다.

지역 내 사회·경제적 문제 해결을 목적으로 하위지역협력이 형성되는 경우가 대부분이고 이러한 경제·문화적 통합은 향후 정치적 통합으로까지 발전해 갈 것이라 전망할 수 있지만 모든 지역에 적용 가능한 것은 아니다. 앞서 도출한 특징을 기반으로 하위지역협력의 형성 및 활성화에 영향을 주는 요인을 경제, 사회, 정치 및 지역 등 4가지로 분류할 수 있다. 경제적 요인은 재정적 지원, 국제분업 활성화, 경제적 보완성, 경제통합 연계성으로 구분할 수 있고 사회적 요인은 사회문화연계성, 균형적 배분, 유사 정체성 등 3가지로 구분 가능하다. 정치적 요인의 경우는 안정적 안보환경, 초국경 운영협의체, 주도적 집행력, 제도적 양립성으로 세분하고 지역적 요인은 풍부한 자원, 지리적 근접성, 초국경 인프라로 분류가 가능하다. 이러한 요인별 세부내용은 다음과 같다.

첫 번째 경제적 영향요인은 재정적 지원이다. 유럽연합의 회원국이라면 유럽연합의 인터레그(International Regions, INTERREG)¹¹⁾를 신청하여 자금조달이 가능하고 유럽연합의 지원이 없더라도 하위지역협력의 참여국 또는 민간기업의 다양한 재정적 지원으로 협력을 진행할 수 있다. 두 번째 영향요인은 하위지역 간의 국제분업의 활성화에 따른 경제적인 보완성이다. 마킬라도라지역과 싱가포르-조호르-리아우지역은 국제분업에 따라 경제를 활성화시켰고 배후지 확보 또는 규모의 경제를 달성하는 등 경제적으로 보완이 가능하였다. 마지막 영향요인은 경제통합의 연계성이다. 지리적으로 근접하고 상호의존성이 높은 국가들은 하위지역협력을 통해 경제적 통합을 달성하고, 이를 바탕으로 하위지역협력을 더욱 강화시키는 역할을 한다.

사회적 영향요인을 살펴보면, 유럽에서 하위지역협력이 성공적으로 추진된 중요한 원인 중 하나는 비슷한 문화와 사회배경을 가지고 있어 교류와 협력이 상대적으로 용이하게 추진될 수 있었다고 할 수 있다. 또한, 균형적인 배분은 하위지역협력에서 양날의 검으로 균형적 배분을 통해 협력을 강화하고 협력의 범위가 확대되지만 불균형적 배분은 협력국가 간 불만을 증가시켜 협력의 감소도 초래할 수 있다.

정치적 영향요인에서 안정적 안보의 대표적 사례는 안보문제 완화를 위한 형성된 흑해의 하위지역협력이다. 체계적인 초국경 운영협의체의 경우에는 중립적으로 하위지역에서 발생하는 문제를 중재하고 이에 대한 적절한 해결책도 제시할 수 있어 유럽의 하위지역협력을 성공으로 이끈 중요한 원인이다. 이외에도, 주도적인 집행력과 제도의 양립성이 부족하여 하위지역협력에 부정적인 영향을 미칠 수 있다. 메콩강 하위지역은 다양한 메커니즘을 구성하였지만 메커니즘의 운영은 역외 선진국과 국제기구의 영향을 받아 관련 정책들은 역내 국가들의 이익보다는 역외 선진국의 이익을 대변하는 경우가 많다. 이는 경제적으로 일정한 도움은 되지만 전반적인 발전에는 부정적 영향을 미친다.

지역적 영향요인에는 풍부한 자원, 초국경 인프라 및 지리적 접근성이 있다. 지리적 접근성은 하위지역협력이 형성되고 초국경 인프라 구축할 수 있는 전제요인이다. 초국경 인프라의 구축은 하위지역협력 형성과 활성화에 영향을 미치고 하위지역협력 또한 초국경 인프라를 확충시킬 수 있다. 또한, 메콩강 유역과 같이 경제성장이 더디지만 풍부한 자연자원이 있는 국가들은 지역 간 협력을 통해 경제성장 목표를 달성할 수 있다.

일대일로 발표를 시작으로 역내 국가들은 다양한 정책을 발표하여 두만강 하위지역협력을 적극적으로 추진하고자 하며, 본 연구에서는 일대일로 발표 이후의 두만강 하위지역협력 및 발전 현황을 바탕으로 분석하고자 한다.

중국 지린성의 두만강 유역은 북한, 러시아와 접경하고 중국 내륙지역에서 동해를 통해 한국 및 일본과 연결되는 유일한 지역이다. 지린성에는 총 14개의 통상구(口岸)¹²⁾가 있고 그중 훈춘시에는 중·러, 중·북 통상구가 각각 2개가 있다. 일대일로의 북방진출의 중요한 창구인 지린성은 동북지역과 연선국가들의 협력을 확대시키기 위하여 적극적으로 해외기업을 유치하고 있다. 특히 지리적 이점을 이용하여 유럽 직통 화물열차를 운행시켜 두만강 하위지역 내 국가들의 물류통로를 확장시켰다. 지린성 창춘시에서 출발하는 중국 창춘-독일 슈바르츠하이데 국제화물열차는 9,800km이고 편도 운행시간은 14일로서 기존 해상운송시간보다 20일 정도 감소하여 비용과 시간을 대대적으로 절감하였다(中国一带一路网, 2019). 2019년 5월부터 훈춘 취안허통상구와 지안도로통상구는 북한 여행 관광객들의 편의를 위해 자동출입국심사시스템의 도입을 통해 출입국절차를 간소화로 북·중 관광산업 및 관광산업단지의 활성화를 본격적으로 추진하고 있다.

두만강 하위지역의 중심에 위치한 훈춘시 300km 반경 내에는 자루비노, 블라디보스토크, 나진, 청진 등 러시아와 북한의 10여 개 항구가 있고, 육로는 4개의 통상항구가 있다. 동해를 중심으로 동북아 경제권의 중심에 있고, 개발 잠재력과 발전 전망은 세계적으로 인정받았으며, 일대일로 이후 기존 산업단지를 국제협력시구로 승격하였다. 훈춘시는 중·러 국제철도를 연결하는 유일한 통상구로서 훈춘 철도통상구의 물류량은 1,000만 톤에 달할 것으로 예상한다고 밝혔지만, 2003년에 개통된 훈춘-마하린노 국제철도는 여러 번 운행중단을 겪었고 2013년부터 정상적인 운행을 하였다. 2018년 훈춘-자루비노-쩌우산을 연결하는 국제물류노선이 개통되어 러시아와 중국 남부 항구를 직접적으로 연결할 수 있게 되었다. 하위지역협력의 활성화에 따라 훈춘시는 두만강 하위지역의 물류 중심일 뿐만 아니라 동북아 물류의 플랫폼으로 성장할 수 있는 가능성을 보여 준다.

두만강 하위지역은 기존 하위지역 사례와 달리 많은 주목을 받지 못하고 있다. 이는 국가 성격과 이념의 차이와 북핵이라는 불안정한 요소에 의한 것이라고 할 수 있다. 남·북·러 나진-하산 물류협력사업, 북·중 나선경제무역지대 등 개발협력 사업들은 북한 핵문제에 의해 재개와 정지를 반복하여 느린 성장세를 보인다. 또한, GTI는 두만강 하위지역의 유일한 국제협의체이지만 GTI의 주도로 추진되는 협력사업의 성과는 미미하여 GTI의 역량강화 통해 지역 간 연결과 교류를 강화하고 하위지역협력 나아가 두만강 하위지역 안정화를 도모가 필요한 현황이다.

일대일로 추진 이후 두만강 하위지역 현황 분석을 기반으로 두만강 하위지역협력 영향요인은 크게 경제적, 사회적, 정치적, 지역적 등 4가지 요인으로 구분할 수 있다. 경제적 영향요인으로 재정적 지원과 국제분업 활성화로 나눌 수 있다. 두만강 하위지역에 대해 역내 국가는 다양한 경제적, 제도적 지원을 제공하고, 일대일로 이후 중국 정부의 재정적 및 정책적 지원은 증가하였으며, 아시아인프라투자은행(Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB), 실크로드기금 등을 통한 자금조달 방식도 다양해졌다. 재정적 지원과 함께 국제분업도 활성화되어 창춘과 훈춘은 가공업의 활성화와 국제철도의 개통과 함께 유럽시장으로 수출이 증가하였다. 사회적 영향요인은 사회문화의 연계성이 있다. 두만강 지역은 발틱해 하위지역과 같이 공산주의와 자본주의가 공존하는 지역으로 사회문화적 차이가 상대적으로 크다. 같은 공산주의 국가라도 북핵문제에 의해 중국과 북한의 사회적 연계성은 부족하다. 경제적이나 정치적인 영향요인도 중요하지만 사회적으로 민간차원에서 교류의 증가는 두만강 하위지역의 협력의 증가에 긍정적인 역할을 미칠 것이다. 다음 정치적 영향요인은 안정적인 안보, 초국경 운영협의체로 구분할 수 있다. 안정적인 안보환경은 두만강 하위지역 협력에 가장 큰 영향요인이라고 할 수 있다. 그동안 하위지역 국가 간 다자 또는 양자협력이 추진되었지만 북핵문제에 의해 중단되는 경우가 많았고, 불안정한 안보환경에 의해 투자와 협력을 주저한다. 최근, 안정적인 안보환경으로 전환되는 추세는 두만강 하위지역 협력에 긍정적 영향을 미칠 것으로 예상된다. 또한, GTI는 유럽의 성공사례처럼 초국경 운영협의체로서 권위성과 중립성을 가지고 하위지역협력을 추진할 필요가 있다. 마지막 지역적 영향요인에는 초국경 인프라와 지리적 접근성, 풍부한 자원이 있다. 두만강 하위지역은 지리적으로 동북아와 유럽을 연결하고 에너지자원이 풍부한 지역이다. 이러한 접근성을 기반으로 초국경 인프라를 구축하여 유라시아를 어우르는 노선을 개통하여 물류산업뿐만 아니라 에너지자원의 개발 규모를 확대시켜 두만강 하위지역협력 활성화에 기여할 수 있다.

앞서 분석한 기존 하위지역협력 사례와 두만강 하위지역 현황 분석을 통해 도출한 영향요인들을 살펴보면, 경제적, 사회적, 정치적, 지역적 요인을 공통으로 선별할 수 있고, 지역적 요인을 제외한 기타 세부 요인의 구성에서 다소 차이가 있다. 경제적 요인에서 재정적 지원과 국제분업 활성화는 공동 요인으로 도출되었고 경제통합 연계성은 하위지역협력 사례에서만 제시되었다. 유럽 하위지역들은 유럽연합을 통해 지역경제의 연계를 강화하여 경제적 통합을 추진하는 특징이 있지만, 두만강 하위지역에는 협력을 강력하게 주도하는 협의체가 부족하고 협의체를 통한 자금지원 및 조달이 미미하다는 차이점이 있다. 사회적 요인에서 사회문화 연계성은 공동 세부요인으로, 기존 하위지역사례에서는 유사정체성과 균형적 배분이 제시되었지만, 두만강 하위지역협력은 아직 발전 초기단계에 있어 지역 간 네트워크 형성이 기존사례보다 뒤처져 사회적 협력이 부족하다. 다음, 안정적 안보와 초국경 운영협의체는 정치적 요인에서 모두 도출되었고, 주도적 집행력과 제도의 양립성은 기존 하위지역협력에서만 도출된 요인이다. 북핵문제 해결의 위한 역내·외 국가의 협의는 지속되고 북한에 대한 유엔의 제재 등 국제사회의 영향력을 크게 작용하고 있기에 주도적으로 지역 간 협력을 추진하는 능력이 부족한 것을 알 수 있다. 이에 두만강 하위지역협력 활성화 영향요인은 <표 2>와 같이 도출할 수 있다.

계층적 의사결정방법(AHP)은 양적 또는 무형 기준의 통계적 수치를 통한 의사결정과 우선순위를 결정하는 방법이다(이성우, 2005). AHP는 상반되는 기준, 불완전한 정보 및 제한된 자원 등 다수 기준 하에서 대안들의 우선순위를 체계적으로 선정할 수 있다(Saaty, 1980). AHP는 복잡한 의사결정문제를 계층적으로 보여줄 수 있을 뿐만 아니라 평가자들의 논리적 일관성을 검증할 수 있고 의사결정문제와 관련된 정보와 상황의 변화 민감도도 분석할 수 있는 장점이 있다(조근태 외, 2003). AHP의 분석과정은 목표설정-계층구조 구축-가중치 계산-전체 우선순위 계산-대안선택 단계를 거친다.

본 연구는 일대일로 이후 두만강 하위지역협력 활성화에 영향을 미치는 요인을 파악하고 요인 간 우선순위를 제시함으로써 향후 지속적인 두만강 하위지역협력의 활성화 추진에 대해 연구하고자 한다. 우선, 두만강 하위지역협력의 활성화 영향요인을 도출하고 요인 간 계층구조를 파악하였다. 하위지역협력 활성화 영향요인은 연구논문, 연구보고서, 정책보고서를 중심으로 분석하여 크게 경제적, 사회적, 정치적 및 지역적 요인으로 구분하고 이를 14개 하위 세부 요인으로 계층화하여 설정하였다. 해당 요인들 간의 중요도에 대한 평가를 진행하기 위하여 전문가 AHP조사를 진행하였다.

AHP 설문조사는 2019년 4월 1일부터 4월 15일까지 15일간 한국 전문가 13명, 중국 전문가 11명이 참여하였다.¹³⁾ 참여한 전문가들의 일반적 특성은 공공연구기관 10명, 대학교수 7명, 정부기관 5명, 민간 컨설팅 1명, 민간 연구기관 1명이고, 두만강 지역개발협력 또는 국제개발협력 분야의 전문가를 중심으로 설문하였다. 구체적으로 살펴보면, 한국 공공연구기관은 국책연구기관의 중국 연구부서와 중국과 교류가 많은 지역의 연구기관 전문가가 설문에 참여하였다. 중국 정부기관의 경우는 두만강 지역에 위치한 길림성 연변조선족자치주 두만강 개발 및 지역협력 관련 정책 담당 공무원을 대상으로 진행하였다. 관련 분야에 대한 전문가들의 연구 및 실무에 참여한 기간은 3~5년 9명(37.5%), 6~10년 5명(20.8%), 11~15년 1명(4.2%), 15년 이상 9명(37.5%)으로 조사되어 연구기간이 상대적으로 길어 해당 분야 및 지역에 대한 현황과 영향요인을 폭 넓게 반영할 수 있는 것으로 고려된다.

두만강 하위지역협력 활성화 영향요인의 가중치는 1계층, 2계층 및 전체 요인의 가중치를 분석하였다. 가중치 분석에 앞서 각 설문응답자의 개별응답 결과에 대한 일관성 비율(Consistency Ratio, CR) 검증이 실시되었고, 일관성 비율은 0.2 미만인 용납할 수 있는 수준의 자료에 대하여 분석을 진행하였다.¹⁴⁾ AHP조사에 참여한 24부 설문지의 CR은 모두 0.2 이하 수준이어서 일관성이 있는 것으로 확인되었다. 또한, 국가별 전문가의 답변 특성을 비교하고자 한·중 전문가(설문에 참여한 전체 응답자를 의미), 한국 전문가 및 중국 전문가 3개 집단으로 구분하여 분석하였다.

1) 한·중 전문가(전체 응답자)

한·중 전문가 집단의 설문에서 CR은 1계층 0.01, 2계층은 각각 0.0003, 0.004, 0.011, 0.001로 나타나 모두 0.2보다 작은 범위 내에 분포하여 신뢰성을 가지고 있다. 1계층의 가중치 분석에서 정치적 요인(0.557)이 제일 크고, 다음으로 지역적 요인(0.196), 경제적 요인(0.147), 사회적 요인(0.100)의 순으로 분석되었다. 이는 북핵문제로 인해 정치적 요인이 두만강 하위지역협력에서 영향이 제일 큰 것을 알 수 있다.

2계층 하위 영향요인들에 대한 가중치 분석결과는 <표 3>과 같다. ‘경제적 요인’의 가중치는 국제분업 활성화(0.313), 재정적 지원(0.236), 경제적 보완성(0.233), 경제통합 연계성(0.218)의 순으로 분석되었다. 두만강 하위지역 내 국제분업을 통한 새로운 시장 개척 및 경제성장 추진에 대한 기대가 크다. 이러한 목표 실현을 위한 각 지역은 다양한 형태의 재정적인 지원과 경제협력을 강화하고 지역 간 법과 제도의 연계에 의한 지원도 필요하지만 정치적인 문제로 인한 어려움이 존재한다.

Table 3. 
Weights of influence factors for activating cooperation in sub-region (by Korean and Chinese experts)

다음, ‘사회적 요인’은 사회문화 연계성(0.509), 균형적 배분(0.250), 유사 정체성(0.241)의 순으로 가중치가 분석되었다. 두만강 하위지역은 발틱해 하위지역과 같이 공산주의와 자본주의가 공존하는 지역으로 사회문화적 차이가 크고, 같은 공산주의 국가라도 북핵문제에 의해 중국과 북한의 사회적 연계성이 부족한 어려움이 존재한다. 경제적이나 정치적인 영향요인도 중요하지만 사회적으로, 민간차원에서 교류의 증가는 두만강 하위지역협력에 대한 긍정적인 역할을 미칠 것이다.

‘정치적 요인’에서 안정적 안보환경(0.611)의 가중치는 가장 크고, 다음으로 초국경 운영협의체(0.162), 제도적 양립성(0.115), 주도적 집행력(0.113) 순으로 나타났다. 그동안 하위지역의 다양한 협력이 추진되었지만 불안정한 안보환경에 의해 중단되거나 투자와 협력을 주저하는 경우가 많았다. 최근 안정적인 안보환경으로 전환되는 추세는 두만강 하위지역협력에 긍정적인 영향을 미칠 것으로 예상된다. 두만강 유역의 유일한 국제협의체인 GTI는 불안정한 안보환경에 의해 뚜렷한 성과가 없었겠지만 유럽의 성공한 하위지역협력처럼 권위성을 가지고 협력을 주도할 뿐만 아니라 제도의 통제력을 강화시켜 주도적인 지역 간 협력을 추진한다면 일정 부분의 성과가 도출될 수 있을 것이다. 하지만 단기간에 두만강 하위지역에서 강화하는 것을 현실적으로 매우 어렵다는 것도 함께 시사한다.

마지막으로 ‘지역적 요인’에서 하위요인의 가중치는 지리적 근접성(0.431), 초국경 인프라(0.368), 풍부한 자원(0.202) 순으로 나타났다. 두만강 하위지역은 동북아와 유럽을 연결하는 지리적 우위가 있고 에너지자원이 풍부한 지역이다. 이러한 접근성을 기반으로 초국경 인프라를 구축하여 유라시아를 아우르면 노선의 구축과 물류산업, 에너지자원의 규모를 확대를 통한 하위지역 활성화에 기여할 수 있는 것이 확인된다.

<표 3>과 같이 한·중 전문가 집단에서 평가한 전체 활성화 영향요인의 가중치를 반영한 결과는, 안정적 안보환경, 초국경 운영협의체, 지리적 근접성 순으로 높게 평가되었고, 반면에 균형적 배분, 유사 정체성, 경제통합 연계성은 가중치가 상대적으로 낮은 것을 확인할 수 있다. 대체적으로 가중치는 정치적 요인과 지역적 요인이 높고, 사회적 요인은 낮다. 앞서 설명한 바와 같이 두만강 하위지역협력 활성화를 위하여 경제적 지원보다는 안정적인 환경을 우선적으로 조성하고, 중립적으로 하위지역 간 협력을 통제하고 조정할 수 있는 협의체의 역할을 강화가 필요하며, 지리적 이점을 활용한 초국경 인프라 구축이 필요하다 것을 확인할 수 있다.

2) 한국 전문가

한국 전문가 집단의 설문은 모두 일관성이 확보되었다. 1계층의 CR은 0.009, 2계층은 각각 0.004, 0.017, 0.001, 0.014로 분석되었다. 가중치는 정치적 요인(0.556)이 가장 중요하고 다음으로 경제적 요인(0.210), 지역적 요인(0.151), 사회적 요인(0.083)의 순으로 분석되었다. 한·중 전문가 집단의 평가와 같이 정치적 요인이 가장 중요한 요인으로 평가되었지만 2순위는 경제적 요인으로 다소 다르게 나타나 두만강 하위지역협력에 있어 한국은 경제적 영향을 더욱 강조하는 것을 알 수 있다.

세부 하위요인들의 가중치는 ‘정치적 요인’에서 안정적 안보환경(0.618)이 가장 높게 평가되었고, 다음으로 초국경 운영협의체(0.144), 제도적 양립성(0.125), 주도적 집행력(0.112) 순이다. 한·중 전문가 집단과 마찬가지로 안정적 환경에서 초국경 운영협의체의 역할 강화는 가장 중요한 정치적 영향요인이라는 것으로 나타났다. 또한, 서로 다른 제도들의 통제를 강화시켜 지역 간 협력을 강화하는 제도적 양립성에 대한 중요성도 강조되었다. 이는 두만강 하위지역협력에서 서로 다른 사회제도에 인한 정책과 정보에 대한 접근성이 낮고 진입장벽이 상대적으로 높으며, 통제력이 부족하여 현실적으로 협력 추진이 어렵다는 것을 시사한다.

‘경제적 요인’의 가중치는 국제분업 활성화(0.340), 재정적 지원(0.251), 경제통합 연계성(0.250), 경제적 보완성(0.159)의 순으로 평가되었다. 국제분업을 통한 시장 개척과 재정적 지원의 확대는 한국의 두만강 하위지역협력의 참여에 제일 큰 영향을 미치고, 하위지역 간 경제활동협력을 도모하는 경제의 연계성 또한 중요한 영향요인임을 알 수 있다.

‘지역적 요인’에서는 초국경 인프라(0.400), 지리적 근접성(0.366), 풍부한 자원(0.234) 순으로 가중치가 평가되었다. 하위지역협력에서 초국경 인프라를 구축하여 유라시아를 연결하는 것은 두만강 하위지역의 성장뿐만 아니라 신북방정책의 정책 목표와도 일맥상통한 부분이 있어, 기존 산업의 국제분업과 에너지산업의 활성화를 통한 신산업의 성장에도 긍정적인 영향을 미칠 수 있다.

마지막으로, ‘사회적 요인’의 가중치는 사회문화 연계성(0.524), 유사 정체성(0.241), 균형적 배분(0.235)의 순으로 한·중 전문가 집단의 평가와 같은 순위를 보여 준다.

<표 4>와 같이 한국 전문가 집단에서 평가한 두만강 하위지역협력 활성화 영향요인의 전체 가중치는 안정적 안보환경, 초국경 운영협의체, 국제분업 활성화, 제도적 양립성, 주도적 집행력 순으로 높게 평가되었고, 균형적 배분, 유사 정체성, 경제적 보완성, 풍부한 자원, 사회문화 연계성은 상대적으로 가중치가 낮은 것을 확인할 수 있다. 정치적 요인은 상대적으로 높은 중요도를 보여 주고 사회적 요인은 낮은 중요도를 보여 주지만 한·중 전문가 집단의 평가와 달리 국제분업 활성화는 3위를 기록하였다. 이는 두만강 하위지역협력을 활성화하여 산업의 국제분업을 추진하고자 하는 한국의 목표가 비교적 뚜렷한 것을 알 수 있다.

Table 4. 
Weights of influence factors for activating cooperation in sub-region (by Korean experts)

3) 중국 전문가

중국 전문가 설문조사의 CR도 0.2보다 작은 범위 내에 분포하여 신뢰성이 있다. 구체적으로 보면, 1계층의 CR은 0.031로 분석되었고, 2계층에서는 각각 0.007, 0.001, 0.054, 0.004로 높은 신뢰성을 가지고 있는 것으로 알 수 있다. 가중치의 경우 정치적 요인(0.539), 지역적 요인(0.253), 사회적 요인(0.117), 경제적 요인(0.091) 순으로 평가되었는데, 이는 한국 전문가 집단과 다소 다르다.

가중치가 가장 높은 ‘정치적 요인’에서 하위요인의 가중치는 안정적 안보환경(0.608), 초국경 운영협의체(0.183), 주도적 집행력(0.109), 제도적 양립성(0.100) 순으로 분석되어 한국 전문가 집단과 같은 순위이다.

‘지역적 요인’에서 지리적 근접성(0.511), 초국경 인프라(0.325), 풍부한 자원(0.164) 순으로 분석되었다. 한국 전문가 집단과 다르게 두만강 하위지역의 지리적 접근성을 기반으로 초국경 인프라를 구축하여 유라시아를 연결하고자 하는 중국 일대일로 전략의 목표를 파악할 수 있다.

‘사회적 요인’에서는 사회문화 연계성(0.492), 균형적 배분(0.268), 유사 정체성(0.240)의 순으로 가중치가 분석되어 기타 2개 분석 집단과 같은 순위인 것으로 확인된다.

‘경제적 요인’에서 가중치는 경제적 보완성(0.347), 국제분업 활성화(0.267), 재정적 지원(0.209), 경제통합 연계성(0.176) 순으로 분석되었다. 국제분업 활성화는 3개 분석 집단에서 모두 1순위를 기록하였지만 기타 요인들의 순위는 다소 다르다. 중국도 국제분업을 통한 두만강 하위지역협력과 지역발전을 도모하고 지역 간 다양한 형태의 재정적인 지원의 지속성에 대한 중요성을 강조하고 있다. 하지만, 다른 사회 및 경제제도에 따른 하위지역 간 법과 제도의 연계가 현실적으로 매우 어렵다는 전문가들의 우려를 확인할 수 있다.

중국 전문가 집단에서 두만강 하위지역협력 활성화 영향요인의 전체 가중치는 <표 5>와 같이 안정적 안보환경, 지리적 근접성, 초국경 운영협의체 순으로 높게 평가되었고, 경제통합 연계성, 재정적 지원, 국제분업 활성화는 가중치가 가장 낮다.

Table 5. 
Weights of influence factors for activating cooperation in sub-region (by Chinese experts)

한·중, 한국 및 중국 3개 전문가 집단의 두만강 하위지역협력 활성화 영향요인에 대한 중요도 우선순위 평가 결과를 종합하면 <표 6>과 같고 다음과 같은 특징을 살펴볼 수 있다.

첫째, 3개 집단에서 ‘정치적 요인’은 공통적으로 가장 중요한 영향요인으로 평가되었고 전체 요인 중 안정적 안보환경의 가중치는 기타 요인보다 월등히 높다. 즉, 안정적 안보환경은 하위지역협력을 추진하고 활성화시키기 위한 전제 조건이라는 것을 알 수 있다. 하위지역의 정치 및 안보문제를 해결하여 평화와 안정을 유지하고 지역 간 국제협력을 추진하는 것은 안정적 안보환경의 주요 내용이다. 북핵문제는 두만강 하위지역 안보환경에 제일 큰 영향을 미치고 불확실성이 큰 요소이기에 지속적인 지역 간 대화를 비롯한 다양한 시도를 통해 하루 빨리 안정적인 안보환경을 조성해야 한다.

둘째, 한국과 중국 전문가들의 ‘경제적 요인’에 대한 가중치 평가에서 차이점이 있다. 한국 전문가들은 국제분업 활성화가 3위로 평가한 반면 중국 전문가 집단에서는 12위로 낮게 평가하였다. 이는 한국은 하위지역협력에서 지역 간 국제분업을 통한 경제 및 사회 활성화 목표 달성을 중요시한다. 중국의 경우 동북진흥, 창지투, 일대일로 전략 추진에 따라 두만강 하위지역은 정책적 혜택지역으로 경제적 지원이 대대적으로 증가하여 경제적 요인의 영향력 정도가 상대적으로 후순위로 밀린 것으로 분석할 수 있다.

셋째, ‘지역적 요인’의 평가에서 한국과 달리 중국 전문가들은 상대적으로 높게 평가하였고 그중 지리적 근접성과 초국경 인프라의 가중치는 높은 순위를 기록하였다. 이는, 두만강 지역의 지리적 근접성을 최대한 활용하여 하위지역협력 활성화를 통한 변경지역의 부흥이 중요하다고 인식한 것으로 판단된다. 또한, 일대일로는 지역별 특성에 따른 정책수립 및 재정적인 지원이 이루어지기에 ‘지역적 요인’의 중요도가 높은 것은 두만강 하위지역협력에서 중국만의 특징으로 분석된다.