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기존 산업단지 조성방식의 대표적인 특징을 요약하면 ‘공급자위주의 입지선정’, ‘대규모’, ‘단일공간 집적형태’, ‘신규부지 활용’ 등 4가지로 정리될 수 있다. 그러나 이러한 대규모 단일공간으로의 집적형태는 산업단지가 개발되지 않은 공간과의 개발 격차로 인하여 지역 내 이중적 개발 속도의 문제와 불균형의 문제, 대규모 단지이므로 주변지역과 연계되지 않고 ‘섬’처럼 단절되어 모도시 성장과 산업단지 성장이 분리되는 문제점도 발생하였다. 대규모 신규 부지를 활용한 개발 방식을 위하여 도시 내 적정부지를 확보하기 어려워 도시 외곽에 산업단지가 개발됨에 따라 최근 변화되고 있는 기업입지 수요지역과는 점점 괴리되는 현상이 나타나고 있다. 따라서 미래형 산업단지는 전통적 산업단지와는 차별적 개발 방안이 마련되어야 할 것이다.

지난 20여 년 동안 진행된 급속한 정보통신기술발전과 생산 분야의 패러다임 변화는 산업조직과 기업행태에 지대한 영향을 미쳤다. 포디즘이 퇴보한 후 시장은 소규모로 분절되고 다양한 소비행태를 수용할 수 있는 경제공간을 원하고 있다. 이러한 추세는 4차 산업혁명으로 고무된 지능정보기술의 융복합적 적용으로 다양한 혁신적 상품이 창출되게 될 것이며 수요맞춤형 상품위주로 시장이 주도될 것으로 예상된다. 3D프린팅 기술의 도입으로 생산라인의 중간 절차를 생략할 수 있게 되어 생산공정의 압축이 일어나게 될 것으로 예상한다. 이러한 생산방식의 재편은 저렴한 생산부지의 필요성은 축소되는 반면 소비자와의 상호작용이 더욱 중요해지면서 소비자가 많은 쪽으로 산업공간의 이동이 촉진될 것이다(장철순, 2017). 이에 따라 새로운 산업공간은 과거와는 차별화된 새로운 형태, 새로운 기능, 새로운 입지 패턴을 추구하게 될 것이다. 혹자는 도심의 빌딩 공간에 소규모로 입지하는 맞춤형 공장이 새로운 제조업의 형태로 등장할 것이라고도 한다(장철순, 2017).

최근의 산업환경은 규모의 경제보다는 범위의 경제가 중시되고 다양한 기능의 집적이 강조될 것으로 보인다. 특히 4차 산업혁명은 영역 없는 융복합화를 추구하므로 과거 단절된 공업지역이나 산업단지 입지보다는 도시지역과 연계하여 발전할 수 있는 지역을 기업입지로 선호한다. 창업기업과 벤처기업, 중소기업들이 부각되면서 대규모의 단순 생산공간보다는 소단위 복합기능을 수행하는 공간이 더욱 요구될 것이다. 따라서 미래형 신산업단지 개발 시 고려할 사항은 첫째, 융복합성과 상호연계성, 개방성 및 소비자 접근성이 고려된 입지의 개발이 이뤄져야 할 것이다. 둘째, 미래형 신산업단지의 입지는 직주근접형 고용중심지를 개발하는 것이 필요하다. 앞서도 언급했듯이 4차 산업혁명시대에는 산업이 일자리를 창출하던 행태에서 인재가 산업을 창출하는 형태로 전환되었으므로 도시지역에서의 산업수요가 증가할 것으로 전망되기 때문에 고급노동력이 밀집하는 도시지역을 중심으로 공급되어야 한다. 또한 이러한 방향은 현재의 산업단지가 도시 외곽이나 지방에 조성되어 있어 출퇴근으로 인해 발생하는 자원의 낭비를 감소시키기 위한 방안이 된다.

이에 따라 기존 산업단지와의 개념적 차이를 정리한 것은 <표 1>과 같다. 여기에서 사용하는 미래형 신산업단지라는 용어는 학술적으로나 법률적으로 정의된 개념이 아니라 본 연구를 위하여 제시된 조작적 정의로 ‘여태까지 조성되어 오던 산업단지가 아닌 환경변화에 대응하여 향후에 조성될 새로운 방향성을 지향하는 산업단지’ 또는 ‘산업단지의 미래’라는 의미로 규정하고 연구를 진행하였다(이현주 외, 2017a; 2017b).

선행연구는 산업단지를 개발하기 이전에 적절한 입지를 찾기 위한 입지 선정 평가체계에 관련된 연구는 거의 이루어지지 않았다. 대개는 이미 입주한 산업단지를 대상으로 하여 산업입지 요인 관련 연구와 산업단지 평가체계에 관한 연구가 따로 진행되고 있다.

산업입지 요인 관련 연구는 기업체 설문을 통한 기업선호도 조사가 주로 시행되었으며 지식기반산업이 성장한 후 성공한 혁신클러스터의 특성을 분석하여 역으로 포스트포디즘 시대의 핵심적 산업입지 인자를 제시하는 연구도 자주 등장한다. 그러나 이러한 입지요인 또는 입지인자 관련 연구는 독자적인 연구로 진행되기보다는 다른 연구주제의 기초조사 성격으로 진행되는 경우가 많다.

지식기반산업의 입지를 연구한 박종화(2003)에 따르면 지식기반산업의 입지패턴은 고전적 제조업 입지패턴과 차이가 보임을 지적한다. 지식기반산업의 입지특성은 일률적으로 설명하기 곤란할 정도의 다양한 입지패턴을 보이며 영향을 미치는 요인도 다양하다고 설명한다. 미국 내 인터넷 산업의 중요한 입지요인을 예시로 들면서 ‘숙련된 고급인력의 확보가능성’, ‘핵심적 기업과의 근접성’, ‘기존 기반시설의 이용가능성’이라고 소개하면서 고전입지이론과 확연히 달라진 지식기반산업의 입지인자를 제시하고 있다. 창조산업 입지에서 중요한 요인으로 고급인력 유치를 위한 생활 및 업무시설의 어메니티, 집적·네트워크 강조, 도시서비스와의 접근성 등을 지적하고 있다(장철순, 2013). 한편 조성철 외(2018)는 창업기업의 입지전략을 연구하면서 기술창업의 경우는 전문가·투자자 네트워크 접근성, 잠재적 고객 접근성 등 자원과 기회로의 접근성이 보장되는 대도시입지의 중요성을 주장한다.

이현주 외(2012)의 아파트형 공장을 대상으로 한 입지결정인자 도출의 결과를 보면 ‘도시서비스시설과의 접근성’이 가장 중요한 입지결정인자로 조사되고, 다음으로 ‘원청기업 또는 판매시장과의 접근성’, ‘대중교통이용 편리성’으로 조사되었다. 이현주 외(2014)의 연구에 의하면 도시첨단산업단지에 입주하는 기업들은 출퇴근의 편리성을 가장 중요한 입지결정인자로 생각하고 다음이 지가·임대료, 지원시설 편리성, 고객 접근성 순으로 조사되어 도시형산업의 경우 직원들의 출퇴근의 편리성이 매우 중요한 입지인자로 부상하고 있는 것을 알 수 있다.

이는 현재 산업구조가 지식기반산업, 창조산업 등으로 이행하면서 고급인력의 중요성이 핵심 경쟁력으로 부상하여 고급 연구개발 인력의 확보를 위하여 ‘사람’ 위주의 접근으로 전환된 것을 알 수 있다.

한편, 산업단지 평가지표 연구는 노후산업단지 재생사업 관련 연구가 주를 이루고 있다. 노후산업단지 관련 지표연구를 살펴보면, 쇠퇴성 지표, 노후산단 재정비 분류지표 등으로 구분된다. 대표적인 연구로는 류상민(2010)의 연구로 산업단지 쇠퇴지표를 물리적, 경제적, 환경·복지적 부문으로 나누어 구성하고 요인분석과 다중회귀분석을 통하여 실증적 분석을 시도하였다. 국토교통부·산업통상자원부(2014)에서는 기반시설부문과 산업혁신부분으로 구분하여 노후산단 진단지표를 제시하였다. 한편 이현주 외(2015)에서는 기존에 제시된 지표가 물리적, 산업적 노후도에 초점이 맞추어져 있어 실제 재생 가능성 및 경제성에 대한 판단근거로 활용하는 데 한계가 있다고 주장하며 재생사업의 경제성이 강조된 노후산단 재생경제성 지표를 제안하였다.

위에 제시된 연구들이 이미 존재하는 산업단지 상황을 평가하기 위한 평가였다면 아직 개발되지 않은 산업단지에 대한 입지선정 및 개발방향 결정을 위한 평가기준 설정 연구로는 이호준(2013)과 해외진출 시 적정 입지선정을 위한 평가지표를 인도 산업단지를 사례로 하여 제시한 이기열(2009)이 있다. 이호준(2013)은 산업단지 개발계획 시 계획지표를 분석하고 그 중요도를 제시하였는데 물리적 조건위주의 평가지표를 구축한 반면 이기열(2009)은 물리적 조건보다는 인문적 환경조건 위주로 평가지표를 구축하였다.

상기 연구들에서 제안하고 있는 산업단지 평가지표를 정리하면 <표 2>와 같다.

이전까지는 산업용지 공급시장이 공급자 위주였으므로 입지를 선정할 때 체계적인 지표를 가지고 입지를 선정하였다기보다는 법적 저촉 사항 여부, 개발 가능지 존재 여부, 사업성 등과 함께 정책적 요인이 매우 중요한 변수가 되어 입지가 결정되었다. 그러나 포디즘의 후퇴와 저성장 시대로의 진입 등으로 산업용지시장이 수요자 위주의 시장으로 전화됨에 따라 입지선정을 위한 체계적인 평가체계 구축이 필요하게 되었다. 또한 최근에 성장하는 산업은 전통적 산업과는 입지패턴이 매우 상이하므로 이에 대한 고려가 필요해졌다.

따라서 본 연구는 변화된 산업환경에 적응하기 위한 지식산업기업, 첨단기업들의 행태에 대응하여 경쟁력 있는 도시 내 산업공간의 입지를 찾을 수 있는 평가체계를 구축하고자 한다. 전통적 산업들이 중요시하는 입지인자가 아닌 첨단·지식산업 분야에서 중요시하는 사람 중심, 융복합화 및 상호협력 제고를 지향하는 입지인자를 구축하고자 하는 점에서 연구의 차별성이 있다.

미래형 신산업단지가 입지의 유연성과 주변 지역과의 관계성에 초점을 두기 때문에, 어디에 입지하는 것이 적합한지 평가하는 것은 기존의 산업입지에서와는 방식을 달리 해야 한다. 새로운 개념과 특성을 지닌 산업단지이기 때문에 일반 기업들에게는 생소한 개념이 될 수 있으며, 따라서 산업입지 전문가들의 의견을 다각적으로 수렴할 필요가 있다. 이 연구에서는 입지적합성을 평가하는 지표를 도출하기 위해 전문가 심층 면접 자문과 델파이 조사를 수행하였다.

우선 3~5인으로 구성된 전문가를 대상으로 3회에 걸쳐 심층 면접 자문을 실시하였다. 미래형 신산업단지가 최근의 필자들의 연구를 통해 제시된 개념이기 때문에, 먼저 그 개념과 유형 및 가능성을 상호 논의하고, 입지적합성 평가지표 체계가 어떻게 구성되어야 할지를 자문하였다.

개념적 평가지표 체계는 대·중·소분류 위계로 나누었으며, 각 평가지표에 대한 측정지표를 마련하였다. 대분류는 총 5개로서 산업혁신 여건, 도시 어메니티 여건, 부지 적합성 여건, 정책 지원 여건, 지역발전 효과로 구성된다. 각 대분류당 2~3개의 중분류가 포함되도록 하였고, 이 중분류는 필요에 따라 소분류로 다시 구분되었다. 평가를 위한 실제 자료를 얻는 것이 중요하므로, 평가지표에 대해 측정할 수 있는 1~3개의 세부 측정지표를 선정하였다. 측정지표는 평가의 객관성을 위해 가급적 정량적 방식으로 하되, 필요에 따라 정성적 방식을 활용하였다. 주로 정책지원 여건, 지역발전 효과에 대해 정성적 측정방식의 적용이 바람직하다.

이렇게 도출된 평가지표 체계 초안에 대해 9인으로 구성된 전문가를 대상으로 2회에 걸쳐 델파이 방식으로 의견을 조사하였다. 1차 조사로 초안에 대해 폭넓고 자유롭게 의견을 수렴한 후, 이를 반영한 지표체계에 대해 재차 의견을 묻는 2차 조사를 진행하였다.

델파이 조사 시 질문들은 다음과 같다. 우선 평가지표의 전반적 체계(대·중·소분류)에 대한 의견을 묻고, 대분류 지표 구분의 적절성, 하위 지표 구성의 적합성을 묻도록 하였다. 제시된 지표 이외에 추가해야 할 지표가 있는지에 대한 질문도 포함되었다. 이후, 각 평가지표별 측정방식에 대한 의견을 수렴했는데, 해당 평가지표가 측정에 적합한지, 해당 지표가 측정 가능한지, 평가지표를 더 잘 측정할 수 있는 방식이 있는지 등에 대해 답변하도록 하였다.

전문가 면접 자문 및 델파이 조사 후 평가지표가 확정되었다. 일단 대분류 체계는 유지되었다. 산업혁신 여건은 첨단·지식산업의 수요가 크고, 지원 기능이 발달해 있으며, 지식자원이 풍부한가를 판단하는 지표이다. 도시 어메니티 여건에서는 물류 및 통근이 용이하고, 근무 여건이 쾌적한가를 평가한다. 부지 적합성 여건은 부지가 저렴하고, 토지 이용 배치가 용이하며, 주변 지역과 갈등을 유발하지 않는지를 평가하는 지표이다. 정책 지원 여건은 지자체·중앙정부의 정책적 의지가 강한지, 지역발전 효과는 지역의 경제적·사회적 개선 효과가 큰지를 측정하는 대분류 지표이다.

중분류 및 소분류 지표에서는 조정과 명칭 변경이 일부 있었다. 최종적으로 대분류 5개, 중분류 13개, 소분류 20개로 평가체계가 구성되었고, 측정지표들은 데이터의 취득가능성 및 근거를 보완하였다. 입지적합성 평가지표 및 측정지표 체계와 내용은 <표 3>과 같다.

전문가들의 의견을 모아 중요한 입지적합성 평가지표들을 포함하도록 하였으나, 이들 간에는 중요도가 달라질 수 있다. 각 지표의 가중치를 도출하기 위해 이 연구에서는 확대 전문가 AHP(Analytical Hierarchy Process) 설문을 실시하였다.

이는 산업단지, 도시계획 등 관련 전문가 100인을 대상으로 한 설문이다. 지역별로 보면 수도권 34인, 지방 64인으로 구성되었으며, 직종별로 구분하면 연구계·학계 48인, 공공기관(공기업 포함) 30인, 민간건설·설계기업(엔지니어링 등) 22인이 응답하였다.

AHP 설문을 분석하여 대·중·소분류 평가지표별 가중치를 도출하였고, 응답자들이 지표의 상대적 가중치에 대해 일관되게 인식하는지 검증하였다. 측정지표는 세부 항목의 수가 많아 AHP 설문을 구성하기에 제약이 커서, 지표별 중요도를 묻는 방식을 택하였다.

이 장에서는 전문가 심층 자문과 델파이 조사를 통해 도출한 평가지표 체계에 대해 AHP 설문을 통해 평가지표 및 그에 포함된 측정지표별 가중치를 산출하였다. 대·중·소분류의 평가지표에 대한 일관성 검증에서 모두 일관성이 양호한 것으로 나타나, 응답자 대부분이 구분된 분류체계에 대해 일정한 방향성을 제시했다고 볼 수 있다.

응답한 전문가들은 대분류 평가지표에서 첨단·지식산업의 수요가 크고, 지원기능이 발달해 있으며, 지식자원이 풍부한가를 판단하기 위한 ‘산업혁신 여건’을 미래형 신산업단지의 입지에 가장 중요한 것으로 인식하였다. 기존 산업단지와는 다른 입지특성을 지닐 것이나, 산업단지 본연의 혁신적 역량의 활성화 정도와 미래 잠재력에 가장 큰 점수를 준 것으로 해석된다. 다만, 민간 업체에 근무하는 전문가들은 산업혁신 여건보다 도시 어메니티 여건을 조금 더 강조하였다.

산업혁신 여건 내의 중분류 지표들 중에는 지식자원의 잠재력이나 산업지원 여건보다는 지식산업 본연의 역량을 중요하게 인식하였다. 도시 어메니티 여건 내의 중분류 지표에서는 근무자들이 편하고 건강하며, 유쾌하게 생활할 수 있는 서비스 공급 정도를 나타내는 근무자 어메니티에 좀 더 큰 가중치를 부여하였다. 부지 적합성 여건 중에는 부지의 가격이나 물리적 요건보다 주변 지역 갈등이 덜한 곳이 중요하다고 응답하였다. 지자체보다는 중앙정부의 정책적 지원과 의지가 미래형 신산업단지 입지의 성공에 더 큰 영향을 미칠 것이라고 보았다. 지역발전 효과 중에서는 미래형 신산업단지 입지에 따른 경제적 가치를 사회적 가치보다 조금 더 우선시하였다.

소분류 평가지표에 대한 분석결과, 창업기업 위주의 지원서비스보다는 전체 기업을 지원하는 서비스에 접근이 용이할 필요가 있다고 보았는데, 이는 후자가 더욱 많은 기업에 대해 기본적이고 포괄적인 서비스를 제공하기 때문인 것으로 판단된다. 지식자원 잠재력 측면에서는 산업단지로 통근할 수 있는 범위 내의 (고급) 인적 자원이 많은 것이 주변에 연구소나 대학이 입지하거나 지식재산이 활성화되어 있는 것보다 더 중요하다고 응답하였다. 대중교통 접근성 측면에서는 버스보다는 도시철도 접근성에 더 큰 가중치를 주었다.