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우리나라에서 역사문화환경을 제도적으로 관리하는 법에는 문화재보호법, 국토계획법, 고도육성법이 있다. 그러나, 각각의 법률이 다루는 공간적 범위는 <표 1>과 같이 해당 법규별로 차이가 있다.

문화재보호법은 문화재를 둘러싸고 있는 주변 지역을 대상으로 ‘역사문화환경 보존지역⁸⁾’을 지정하여 현상변경 허용기준을 설정하여 관리하고 있다. 국토계획법은 문화재를 비롯한 문화유산과 주변 지역을 모두 보호하기 위하여 ‘역사문화환경 보호지구’를 지정하고, 문화적으로 보존가치가 큰 건축물 등의 미관을 유지·관리하기 위하여 필요한 지역에는 ‘역사문화 미관지구’를 지정하여 관리하여 왔었다. 고도육성법에서는 고도의 역사문화환경 보존에 핵심이 되는 지역으로 그 원형을 보존하거나 원상이 회복되어야 하는 지역을 ‘역사문화환경 특별보존지구’로 지정하고, 자연적 배경을 비롯하여 고도의 원형을 보존하기 위하여 추가적인 조사가 필요한 지역이나 역사문화환경 특별보존지구 주변 지역 등 고도의 역사문화환경을 보존·육성할 필요가 있는 지역을 ‘역사문화환경 보존육성지구’로 지정하여 관리하도록 하고 있다.

이에 따라, 역사문화환경과 관련된 지역과 지구들은 각각의 관련법에 따라 외연적 경계가 다르며, 공간적으로는 중첩되는 경우가 발생한다. 현행 법체계에서는 중첩되는 구역의 성격에 따라 우선 적용법을 달리하고 있다. 역사문화환경 중 문화재로 지정된 구역은 타법에 의해 중복적인 지구지정이 되더라도 문화재보호법에 따르도록 되어있으며(국토계획법 제76조, 제5항, 제4호), 문화재보호법에 따른 역사문화환경 보존지역과 국토계획법에 의한 역사문화환경 보호지구 및 역사문화 미관지구는 중복될 경우 해당 규정을 모두 따라야 한다. 단, 고도육성법에 의해 지구지정이 된 4개 고도의 경우 문화재 지정구역은 문화재보호법이 우선하나, 역사문화환경 보존지역은 고도육성법의 계획내용을 따르도록 되어있다(고도육성법 제11조의 2). <그림 1>은 역사문화환경과 관련되어 문화재보호법, 국토계획법, 고도육성법 등 각각의 법에 의해 모두 지구지정이 이루어진 경주시의 지구지정 현황도면으로서, 역사문화환경의 보존이라는 동일한 목적으로 지정된 지구들의 범위가 해당법의 지향점과 한계에 따라 차이가 있음을 알 수 있다.

Figure 1. 
Comparison of district designation scope according to laws and regulations related to historical and cultural environment in Gyeongju city

Source: Cultural Heritage GIS Service, http://gis-heritage.go.kr/

정부는 이러한 유사목적 지역지구 통합의 필요성을 인정하고 2008년 ‘국토이용 효율화 방안’을 통해 문화재 주변 지역에 대한 지역지구를 단일화하고자 하였다. 이에 따라 문화재보호법에서는 통상 현상변경 허용구역 등으로 불리던 지역을 ‘역사문화환경 보존지역’으로 지정하고, 국토계획법에서도 문화자원 보존지구를 ‘역사문화환경 보존지구’로 개칭하였었다. 그러나, 현재까지도 공간적 범위의 통합은 이루어지지 않고 있으며, 역사문화환경 보존지구의 명칭은 2018년 다시 ‘역사문화환경 보호지구’로 개칭되었다. 이러한 지구지정 범위 및 위계의 차이는 계획의 특성과 법적 구속력의 차이로 이어진다. 동일한 조건의 지역임에도 관련법에 따라 계획내용과 규제 및 지원 강도가 달라져 계획의 일관성 부재 및 형평성 논란을 일으키기도 한다.

우리나라의 역사문화환경 관리제도는 그동안 역사문화환경의 중심요소인 문화재 및 문화유산 자체에 대한 보존과 보호를 우선적으로 하다 보니 역사문화환경의 도시공간적 의미 및 관리방안에 대한 고찰은 심도있게 이루어지지 않았다. 또한 문화재 관리정책과 도시공간 관리정책의 연계성 부족으로 역사문화환경 주변 지역에 대한 종합적 관리도 이루어지지 못했다(권영상·강성원, 2010).

문화재 관리제도 측면에서는 대부분의 역사도시 및 역사지구에서 역사문화환경의 물리적 핵심을 이루는 요소가 대규모 건축물, 유적지 등의 부동산 문화재임에도 이를 도시공간적으로 해석할 수 있는 문화재 관리 원칙 및 관리방식에 대한 기준이 미흡하다. 현재 우리나라의 문화재 분류체계는 유형문화재, 무형문화재, 기념물, 민속문화재의 4가지로 구분되어 있으며, 부동산 문화재에 대한 별도의 분류체계 및 관리기준이 없다. 그러다 보니 부동산 문화재 관리에도 유물형 문화재 중심으로 형성된 통상적인 원형보존 원칙이 적용되어 현상동결적 관리방식이 적용되고 있다(정상우, 2011).

이에 따라 도시 내 문화유산은 새로운 이용 및 활용방안이 검토되지 못하고, 과거의 특정 시간대에 고정된 경직된 공간으로 조성되어 현재의 삶과 유리되는 경우가 많다. 이러한 관리방식은 특히, 유적지나 고도처럼 대규모 면적공간이나 정치·경제·문화적 중심지로서 복합적 성격을 갖고 있는 공간을 보호·관리하는데 한계가 있다(문화재청, 2016).

부동산 문화재에 대한 유연하지 못한 보존 및 관리방식은 또한 주변 지역 관리방식에도 영향을 미친다. 역사적 건축물 및 유적지 등은 해당 유산에 대한 보존뿐 아니라 주변 지역 건축물들의 신축, 층수·높이, 용도 제한 등의 규제를 동반함으로써 문화재 주변 지역의 노후화 및 낙후를 초래한다. 역사문화환경이 있어 해당 도시가 문화적으로 풍요로워지는 것이 아니라 지역주민들의 정주환경을 개선을 막는 규제요인으로 작용하여 구도심 쇠퇴의 원인이 되기도 한다.

이에 문화재청은 2009년 역사적 건축물과 유적지를 별도로 관리하기 위한 기준의 필요성을 인식하고 ‘역사적 건축물과 유적의 수리·복원 및 관리에 관한 일반원칙’을 최초로 수립하였다. 그러나, 이 원칙은 문화재급의 건축물과 유적지에 자체에 대한 수리와 복원을 중심으로 정립되다보니, 일반건축물이 포함되어 복합적인 성격을 갖고 있는 역사문화환경에 포괄적으로 적용하기에는 한계가 있다.

국토계획 관리제도 측면에서는 도시의 정체성과 미래 가치를 높일 수 있는 자산으로서 역사문화환경을 육성하고 활용하기 위한 관리계획보다는, 건축물 형태 및 용도에 대한 행위제한을 통해 기존 건축물을 보호하고 신규 건축물을 제한함으로써 현 상황을 유지하기 위한 규제 위주의 관리계획을 수립하여왔다. 또한 용도지역 및 용도지구에서의 건축물의 건축 제한 자체가 문화재보호법에 따라 지정된 지정문화재 또는 천연기념물과 그 보호구역의 경우 문화재보호법을 따른다고 규정함으로써(국토계획법 제76조 제5항 제4호) 역사문화환경의 물리적 핵심요소인 부동산 문화재구역에 대한 건축물 관리계획을 문화재보호법에 일임하여왔다.

국토계획법은 우리나라의 법체계가 정비되기 시작한 1960년대부터 현재까지 보존지구, 미관지구, 고도지구, 보호지구 및 경관지구 등의 용도지구 지정을 통해 역사문화환경을 관리하여 왔다. 미관지구는 1962년 도시계획법 제정 시에 도입되어 1973년 제1종에서 제5종으로 세분화되었고, 1992년부터 한국 고유의 건축양식을 보존하거나 전통적 미관을 유지하기 위한 지구로서 제4종 미관지구가 지정되기 시작하였다. 이후 2000년도의 법 개정으로 미관지구가 중심지·역사문화·일반미관지구로 세분화되었다. 역사문화 미관지구는 건축물 형태·높이·색채 등에 관한 규제를 통해 문화재 주변 도시공간에 가장 큰 영향력을 행사한 지구였으나, 2018년 유사목적의 용도지구 통합 및 불합리한 토지이용규제 해소를 위한 국토계획법 개정으로 특화경관지구로 통합·변경되었다. 보존지구는 1971년 문화재 및 중요시설물의 보호와 보존을 위해 도입되었으며, 2000년에 문화재와 문화적으로 보존가치가 큰 지역의 보호 및 보존을 위하여 필요한 지구로서 문화자원보존지구가 세분화되었다. 문화자원보존지구는 2012년 역사문화환경보존지구 개칭되었다가 2018년 다시 역사문화환경 보호지구로 개칭되었다.

이처럼 국토계획법 체계에 역사문화환경 관련 지구가 등장한 것은 2000년대 이후이나, 약 20여년이 지난 현재까지도 행위제한을 통한 규제 위주의 도시관리로 도시의 성장을 저해하는 용도지구로 인식되어 지구지정 자체를 폐지하거나, 유사목적의 지구에 통합되고 있는 추세이다.⁹⁾

서양의 경우 15세기 이후 역사적 건축물을 중심으로 보존에 대한 논의가 시작되었으며, 18세기 이후 계몽주의에 따른 합리적 사고로 역사적 건축물 등에 대한 보호와 보존 개념이 분리되어 논의되었고, 20세기에 이르러서는 보존을 시대적 가치로 인정하는 기능주의와 역사적·예술적 관점에 따라 다양한 표현과 재구성을 요구하는 포스트 역사주의적 관점으로 나뉘어왔다(홍순연 외, 2010).

문화유산의 보존 개념에 대한 논의는 특히 19세기 비올레 르 뒥(Viollet-le-Duc, 1814년~1879년)의 ‘완전한 복원(restoration)’ 개념과 존 러스킨(John ruskin 1819년~1900년)의 ‘원형의 최대한 보존(conservation)’ 개념의 대립을 거쳐 체사레 브란디(Cesare Brandi, 1906~1988)의 ‘중립적 보존이론’이 정립되었다(Jokilehto, 2009).

보존 개념과 보존 방식에 대한 논의는 20세기 이후 국제적 회의로 발전하여 1931년 아테네 헌장, 1964년 베니스 헌장, 1994년 나라문서, 1999년 역사적 목재구조물의 보존원칙 등과 같은 국제헌장과 권고안 채택으로 이어져 역사적 기념건조물과 유적의 보존 및 복원에 관한 다수의 국제적 원칙들이 만들어졌다.

우리나라에서 역사문화환경을 계획·관리하데 있어서 가장 많이 사용되는 용어는 보존이다. ‘역사적 건축물과 유적의 수리·복원 및 관리에 관한 일반원칙’에서는 보존(保存)을 “문화재의 가치를 유지하기 위하여 행하는 제반조치”라고 정의하고 있다. 즉, 보존이라는 용어는 역사문화환경의 현 상태를 유지하거나, 역사적 가치 회복을 위해 역사문화환경의 원형이 형성되었던 시기로 되돌리거나, 또는 전성기의 형태로 복원하는 행위 등 다양한 의미로 사용될 수 있다.

서양의 경우, 문화재 보호를 통한 손상 방지 및 지속적 유지를 위한 예방적 차원의 보존(conservation) 개념과 적극적인 개입을 통해 문화재의 미학적·외형적 측면을 향상하는 복원(restoration) 개념이 현대의 보완적 보존이론이 등장하면서는 거의 동일하게 사용되고 있다(강대일·이수정, 2003).

그러나, 우리나라에서 역사문화환경 보존계획을 논할 때 보존이라는 용어는 여전히 원형보존 및 현상동결식의 절대적 보존개념으로 사용되는 경우가 많으며, 비올레 르 뒥과 존 러스킨이 복원과 보존 개념으로 대립하였던 시기처럼 여전히 복원의 반대개념으로 인식되고 있기도 하다. 또한, 역사문화환경의 보존이라는 궁극의 목적으로서의 보존 개념과 이를 실현하기 위한 수단으로서 보존 방식이 그 외연에 차이가 있음에도 이에 대한 구분이 이루어지지 않고 있다.

역사문화환경은 문화재로 지정된 공간뿐 아니라 주변 지역을 포함하는 복합적 성격의 공간이다. 따라서, 역사문화환경에 대한 보존 개념 및 보존 방식도 문화유산 자체에 적용할 때와 주변 도시공간에 적용할 때를 구분할 필요성이 있다. 특히 보존, 수리, 보강, 수복, 복원, 재현, 재생 등 역사문화환경을 보존하기 위한 수단으로서 보존 방식에 대한 개념 정립 및 사회적 공감대 형성이 필요하다.

스페인의 역사문화환경 관리제도의 기본 틀은 우리나라와 유사하다. 문화재(Bien Interés Cultural)에 해당하는 기념물, 사적지, 역사지구 등은 우리나라 문화재보호법과 유사한 스페인 역사유산법(Ley del Patrimonio Histórico Español)으로 관리하고, 일반 도시지역은 토지 및 도시재생법(Ley de Suelo y Rehabilitación¹⁰⁾)으로 관리하여 문화유산과 일반 도시지역의 관리체계를 구분하고 있다. 그러나 스페인은 이에 더하여 1985년 제정된 국가법인 스페인 역사유산법 제20조 제1항에 의거하여 ‘특별보호계획’ 제도를 별도로 운영하고 있다. 스페인의 특별보호계획제도는 도시 내 문화유산과 주변 도시공간을 하나의 계획체계 안에서 체계적으로 보존 및 재생하기 위한 통합적 계획·관리제도이다.

스페인 역사유산법 상 문화재 구분은 부동산유산과 동산유산으로 구분되며, 부동산유산은 기념물(monumentos), 역사지구(Conjunto Histórico), 유적지(Sitio Histórico), 고고유적지대(Zona Arqueológica), 역사정원(jardines históricos)으로 구분된다. 역사지구, 유적지, 고고유적지대 등의 부동산유산을 문화재로 지정할 시, 관할 자치정부 및 시정부는 해당 문화유산의 영향을 받는 지역에 대한 특별보호계획 또는 기타 도시계획 관련법령에 근거한 보호계획을 수립할 의무를 갖게 된다.

스페인이 특별보호계획 제도를 채택한 이유는 첫째, 역사지구와 유적지 등과 같이 도시 내 문화유산이 대규모로 밀집되어있는 지역의 경우 주변 지역에 미치는 영향이 지대하므로 일반적인 문화재 관리와 도시계획만으로는 관리가 어렵다는 문제인식에서 출발하였다. 둘째, 역사적 구시가지 및 중심지들이 거주환경 악화와 도시기능 변화로 인구감소 및 도시쇠퇴를 겪게 됨에 따라 역사지구의 중심성을 회복하기 위해 도시재생의 필요성이 증대되었다. 셋째, 역사지구 내 건축물들의 경우 대부분 예술적·역사적 가치가 있는 것들이어서 이를 보존하면서 도시재생을 추진하기 위해서는 종합적인 전략계획이 필요하였기 때문이다.

즉, 과거 문화유산의 가치를 보존함과 동시의 현대적 도시기능도 도입하여 역사도시의 지속가능한 발전을 추구하고자 하였다. 이에 따라 문화유산이 밀집된 구시가지, 역사적 중심지(centro histórico) 및 세계유산으로 지정된 도시¹¹⁾들에는 일반적인 도시계획과는 별도로 특별보호계획을 수립하여 역사지구의 보존 및 도시재생을 함께 도모하게 되었다.

스페인의 경우 행정체계가 중앙행정과 지방행정으로 나뉘어 운영되며, 17개의 각 자치지방(Comunidad Autonoma)별로 역사유산법, 도시계획법 등을 별도로 만들어서 운영하고 있다. 특히, 도시계획은 국가적 차원의 법령에서 최소한의 정책적 기준만 제시하고, 해당지역의 문화적·기후적 특색을 고려하여 자치지방의 자치법규와 해당 시의 조례로 수립하도록 하고 있다.

특별보호계획은 <표 2>와 같이 해당 자치지방 단위로 별로도 수립되는 역사유산법 및 도시계획법의 관련 조항들에 근거하여 해당 시정부에 의해 수립된다. 수립된 특별보호계획은 이후 관할 자치지방정부와의 협의를 거쳐 최종적으로는 우리나라의 문화재청에 해당하는 문화부의 승인을 받게 된다. 계획수립 이후의 집행 권한은 중앙정부, 자치지방정부 및 관할 시정부 모두에 있으나, 실질적인 집행 권한은 시정부가 갖는다.

스페인은 행정체계의 특성상 중앙행정기관에 의한 일괄적 계획보다는 해당 도시의 지역특성을 반영한 지방자치정부의 계획 권한을 더 중시한다. 따라서 주로 해당 시정부의 주도로 수립되는 특별보호계획은 해당 도시 및 역사지구별로 당면한 문제상황이 달라 승인된 계획내용 및 계획도면의 종류가 일관되지 않고 각기 다른 특성을 갖고 있다. 또한, 문화유산 보존과 도시재생이라는 복합적인 목표를 갖고 수립되는 만큼 특별보호계획의 분석내용 및 계획내용이 방대하다.

그럼에도 하나의 계획 제도 하에서 역사문화환경 보존과 도시재생이라는 동일 목적을 갖고 역사지구의 특성을 유지·보존하고, 도시 기능을 재정립하며, 주거환경 정비 및 공공시설 개선으로 역사지구를 재활성화 하기 위한 계획을 수립하고 있다는 공통점이 있다.

또한 세부적인 계획내용은 각각 다를지라도 스페인 역사유산법에 의거하여 다음의 세 가지 조항은 공통으로 포함하고 있다. 첫째, 모든 대중들의 사용을 위해 건물 및 공간에 적합한 설치 우선순위를 정한다. 둘째, 주거지역의 재생과 적절한 경제 활성화를 위해 통합재생지구(áreas de rehabilitación integrada¹²⁾) 지정을 고려한다. 셋째, 건축물 파사드(facade)와 지붕에 대한 보존 및 설치기준을 포함한다.¹³⁾ 즉, 특별보호계획을 통해 역사지구의 전체적인 공간관리 방향과 정주환경 재생을 위한 통합재생계획을 수립하며, 역사지구의 건축적 특성 보존을 위한 세부기준을 제시한다. 이를 통해 문화유산의 보호뿐 아니라 새로운 활용방안을 제시하고, 역사지구의 특성을 유지하되 미래에도 지속가능한 성장을 할 수 있는 토대를 만들고 있다.

스페인 특별보호계획은 또한 계획 수립에 그치지 않고 계획내용 자체를 법제화함으로써 계획의 실행력과 지속력을 담보하고 있다. 각 법령 단계에서 규정한 위원회의 심의를 거쳐 승인된 특별보호계획의 주요 계획내용과 관련도면을 해당 시의 조례로 고시하여 변경이 없는 한 지켜야 하는 법규로 운영하고 있다.

1985년 제정된 스페인 역사유산법 제20조에 의해 역사지구 등이 특별보호계획을 통해 관리하도록 결정됨에 따라 역사지구가 있는 시의 일반 도시계획은 계획 초기단계부터 특별보호계획의 수립을 염두에 두고 계획된다. 1986년 수립된 톨레도시의 일반 도시계획은 계획승인 당시 특별보호계획이 수립 중이었던 톨레도 역사지구에 대한 규제계획을 수립하지 않고 비워둠으로써 향후 수립될 특별보호계획의 내용을 준용하게 하였다. 알칼라 데 에나레스 시는 일반 도시계획 초안과 함께 역사지구에 대한 특별보호계획 초안 작성을 시작하였다. 1991년 승인된 일반 도시계획에 역사지구는 특별보호계획 구역으로만 표기되었고, 역사지구에 대한 구체적인 특별보호계획은 1998년에 승인되었다(<그림 2> 참조).

Figure 2. 
Plan general de ordenación urbana. 1991.

Source: Anduiza(2011)

문화유산 보존과 도시재생을 동시에 추진하는 제도인 만큼 스페인도 특별보호계획제도의 적용과정에서 많은 문제점을 겪어왔다. 우선 계획수립 과정이 지난하고 승인까지 긴 시간이 소요되었다. 톨레도의 경우 1990년에서 1996년까지 계획수립에만 6년이 걸렸으며, 지역주민들의 동의와 중앙정부의 승인을 거쳐 주요내용을 조례로 공표하기까지 추가로 2년여의 시간이 더 소요되었다. 이후, 주택보수지원금에 관한 인센티브 조례는 그 후 3년 뒤에야 제정되었다.

알칼라 데 에나레스의 경우 1985년에서 1989년까지 초안계획과 승인에 4년이 소요되었으며, 2001년 변경 승인된 이후 역사지구 특별보호계획에 대한 통합조례는 2014년에서야 제정되었다. 계획의 수립과 승인까지 보통 1-2년 정도의 기간을 소요하는 우리나라의 계획과정 및 행정 현실에 비해 스페인은 계획수립을 위한 사전조사와 의견조율에 많은 시간을 할애하고 있다.

이러한 특별보호계획을 현실에 적용하는 과정에서 시정부 담당자가 체감하는 가장 어려운 문제는 제정 문제이다. 스페인의 고도이자 톨레도주의 주도로서 주정부 및 중앙정부의 전폭적인 지원을 받은 톨레도시의 경우 특별보호계획 관련 사업들을 신속하게 추진할 수 있었으나, 다른 중소역사도시들의 경우 제정상의 어려움으로 사업추진의 부진을 겪고 있다. 그러나 스페인의 경우 개인소유의 역사적 건축물은 개인이 보존해야 하는 유산이라는 역사적 인식이 강해 계획과 사업추진이 부진 속에서도 지역주민들의 반발은 우리나라에 비해 상대적으로 적다고 한다.

(1) 톨레도 역사지구 역사

톨레도는 타호 강으로 삼면이 둘러싸인 언덕 위에 입지한 로마시대에 형성된 성채도시 중 하나로서 1085년부터 1560년까지 약 500년 간 스페인의 수도로서 번영을 누렸던 도시이다. 톨레도 역사지구는 서고트족 교회부터 로마시대, 18세기 바로크 유적까지 독특한 예술적 업적의 연속체로서 산후안 데 로스 레예스 성당, 대성당, 산 후안 바우티스타 성당, 산타 크루스 병원, 푸에르타 누에바 데 비사그라 등 15-16세기에 형성된 스페인 황금기의 종교 건축, 병원, 군사시설 건축의 고유한 형태를 보여주는 완벽한 사례들이 많이 남아있다.¹⁴⁾ 1986년에는 이를 인정받아 스페인에서는 두 번째로 유네스코 세계유산도시로 지정되었다(<그림 3> 참조).

Figure 3. 
Areas of protection BIC and humanity heritage area

Source: Ahedo(2017)

(2) 특별보호계획의 배경 및 목적

1940년대 약 3만 명이었던 톨레도 역사지구 내의 인구는 1990년대에 이르러 <그림 4>와 같이 1/3 수준인 약 1만 명으로 급격히 감소하였고, 역사지구는 쇠퇴하였다.¹⁵⁾ 이는 톨레도시의 도시개발 정책과도 관련이 있는데, 1960년대 이후 역사지구의 외곽지역의 개발이 확산되면서 톨레도시의 전체인구는 증가하였으나, 역사지구 내 자체 인구는 지속적으로 감소하였다. 이는 톨레도 역사지구 내 주민들이 오래된 도시에서 벗어나 보다 현대적이고, 편안하며, 보다 넓은 집에서 살기 위해 주변 지역으로 이동했기 때문으로 분석되고 있다(Sálnchez, 2007). 이에 스페인 정부와 톨레도시는 역사지구의 보호 및 도시쇠퇴를 막기 위해 ‘톨레도 역사지구 특별계획(Plan Especial del Casco Histórico de Toledo, PECHT)’을 수립하게 되었다.

Figure 4. 
Trends in demographic change in the historic centre of Toledo

Source: http://www.toledo.es and http://www.ine.es

PECHT의 목적은 톨레도의 미래 도시 모델을 정의하고 주요기능을 재활성화하는 것이었다(Busquets, 2014). 문화유산의 보존뿐 아니라 새로운 이용 및 활용에 대한 균형을 유지하며, 지속적인 도시성장을 위한 계획을 수립하고자 하였다. 이에 따라 PECHT에는 문화유산의 보호뿐 아니라 역사지구의 도시기능 재생을 위한 건축물 복원·정비계획 및 주민편의와 복리증진을 위한 공공시설과 공공공간에 대한 종합적 정비계획을 담게 되었다. 현재 역사지구 내 인구는 감소세가 둔화되어 약 1만 명 정도를 유지하고 있으며, 관광객은 2015년 기준 350만 명에 이르고 있다.

(3) PECHT 수립 과정 및 권한

PECHT는 스페인 역사유산법 제20조에 의거한 법정계획으로서 1989년 중앙정부기관인 문화부, 카스티야라만차 자치지방(Comunidad Autónoma de Castilla La Mancha), 톨레도 시 및 톨레도 왕립재단(Real Fundación de Toledo)이 특별계획 수립을 위한 협약에 서명하면서 시작되었다. PECHT는 스페인 건축가 조안 부스케츠(Joan Busquets)를 중심으로 약 6년(1990-1996)에 걸쳐 수립되어 1997년 승인되었으며, 톨레도 왕립재단이 PECHT에 대한 기술적 자문 및 재정적 지원을 수행하였다.

이후 톨레도 시청은 1998년 역사지구 특별계획의 핵심내용들을 ‘톨레도 역사지구 특별계획 조례’(Ordenanzas del Plan Especial del Casco Histórico de Toledo, 이하 PECHT 조례)로 만들어 관련도면과 함께 고시함으로써 계획에서 제시된 규제 및 가이드라인과 계획도면이 법적 효력을 갖게 하였다. 2001년에는 ‘톨레도 역사지구의 건물 및 주택 재생 지원에 대한 조례¹⁶⁾’를 제정하였다.

(4) PECHT의 성격 및 조례 구성

PECHT 조례는 조례 자체에 특별보호계획에서 수립한 주요 계획내용과 역사지구의 특성 보호를 위한 관리기준 등이 담겨져 있다. 우선 총칙에서는 PECHT가 스페인 역사유산법, 카스티야라만차 역사유산법 및 도시계획법에 따라 역사지구로 지정된 지역의 보호를 목적으로 수립된 법정계획임을 명시하였다.¹⁷⁾ PECHT에 대해 법적 효력을 갖는 문서로는 보고서, 법령, 도면, 보호대상목록이 있으며, 주된 집행기관으로 톨레도 시청을 지정하고 있다. 톨레도 역사지구의 문화유산 보호를 위한 지구보존의 범위는 톨레도 역사지구 내 도시 및 건축물뿐 아니라 그 주변 환경의 특성까지 보존함을 원칙으로 한다. 톨레도 역사지구 내에서는 PECHT의 내용이 아닐 경우 부동산의 부분적 변경도 불가하도록 하고 있다(Todedo, 1998).

PECHT 조례는 총칙, 제1장 문화유산 보호, 제2장 톨레도 건축물의 구체적 특징에 대한 공통규정, 제3장 시설 및 서비스에 대한 공통규정, 제4장 도로 및 공공공간에 대한 공통규정, 제5장 유산의 보호 및 가치 부여에 관한 고유 규정, 제6장 건축물의 보존에 관한 특별 규정, 제7장 톨레도 주변 보호지역 규정, 제8장 특별계획의 관리규정으로 구성되어 있다.

이에 따른 계획도면은 총 9개가 고시되어 법적 구속력을 행사하고 있다. 각 고시도면의 제목은 ①조닝, ②기존 및 제안된 시설, ③기념비적 지구과 역사적 가치가 있는 건축물, ④건축물의 공공공간, ⑤기반시설 및 서비스, ⑥통합재생지구, ⑦건축물 높이, ⑧액션 프로그램, ⑨종합계획도 이다.

(1) 역사지구 보존 및 재생 원칙

역사지구의 보존은 도시 및 건축 구조의 유지뿐 아니라 그 주변환경의 일반적 특징에 대한 유지관리를 포함한다. 부동산유산에 대한 변경은 원칙적으로 불가하나 PECHT에서 허용하는 범위는 가능하다. 역사지구 전체의 보존과 보호에 부합하는 용도만 허용되며, 이러한 용도의 사용은 살아있는 도시 구조로서 역사지구의 유지에 기여하도록 장려된다.

PECHT는 톨레도의 건축적 특성을 유지하고 주요기능의 재활성화를 위해 ‘재생(rehabilitation)’을 계획의 우선적 원칙으로 선언하였다. 여기서 재생이란 건축물의 복원, 거주할만한 환경의 조성 및 명백하거나 숨겨진 자산 가치 모두의 향상을 지향하는 것으로서, 재생을 통한 조치들은 건설기간의 다양한 시대적 가치에서 출발하며 역사지구에 수정을 수반할 수 있다.¹⁸⁾

(2) 문화유산의 보호

톨레도는 서고트 왕국, 이슬람 왕국, 카스티야 왕국의 수도였던 도시로 역사지구 전역에 걸쳐 수 백년 이상 된 역사적 건축물들이 수없이 많이 남아있다. 이에 톨레도의 문화유산 보호체계는 역사적 건축물의 보존을 중심으로 형성되었다.

PECHT는 톨레도 역사지구 내 역사적 건축물의 보존을 위해 해당 건축물의 역사적 중요도에 따라 M·P·A의 3가지 등급으로 나뉘어 차등적인 보호를 하고 있다(<그림 5> 참조). 이때 M등급(Monumento)은 문화재에 해당하는 기념물에 부여되고, P등급(Edificios con Valor Patrimonial)은 역사적 가치가 있는 건축물에 부여되는데, 건축물의 외부형태 및 상태를 엄격히 유지하면 내부를 개조하여 호텔, 숙박시설 및 다른 용도로 사용할 수 있다. A등급(Edificios con Aspectos de interés Patrimonial)은 역사적으로 흥미로운 측면을 갖고 있는 건축물에 부여된다.

Figure 5. 
Monumental sectors and buildings with patrimonial value

Source: Ayuntamiento de Toledo, http://www.toledo.es/

알카자르(Alcázar), 톨레도 대성당 등 톨레도를 상징하는 기념물로서 M등급에 해당하는 건축물은 총 97개가 목록에 등재되어 보호되고 있다. 역사적 건축물과 역사적 거리, 광장 등에 해당하는 P등급은 총 749개가 목록에 등재되어 별도로 관리되고 있다.¹⁹⁾

(3) 역사지구의 특성 보호를 위한 공간 구분

PECHT에서는 톨레도의 특성을 명확하게 유지·보존하기 위해 역사지구의 상황을 <표 3>과 같이 통합재생지구 및 공공사업지구, 주된 또는 보완적인 기념비 지구, 독특한 역사적 가치가 있는 건축물 지구, 특별한 가치가 없는 건축물 및 건축물이 없는 지구의 4가지로 구분하여 관리하고 있다. 역사지구 내 플롯(plots)들은 이 4가지 상황 중 하나 또는 하나 이상에 해당된다.

통합재생지구는 주거지 재생사업 및 공공주도의 재생사업 시행이 정해진 지역이다. 쇠퇴한 주거지 재생을 위해 PECHT에 의해 21개 지구가 지정되었다. 기념비적 지구는 기념물과 유산적 가치가 있는 건축물 및 공공공간이 밀집되어 있는 곳으로서 주요지구와 부속지구로 구분된다. 문화유산적 가치가 큰 주요 밀집지구로는 알카사르 성이 있는 파차다(Fachada) 지구, 꼴리나(Colina) 지구, 라데라(Ladera) 지구 등이 있다. 독특한 역사적 가치가 있는 건축물은 건축물 보존등급 M·P·A에 해당하는 건축물들이며, 보호등급이 부여되지 않은 건축물들은 특별한 가치가 없는 건축물들로 여긴다.

(4) 역사지구 내 건축물 관리 기준

PECHT에서는 역사지구만의 특수한 건축적 특성을 유지하고 회복하기 위해 <표 4>와 같이 보호수준에 따라 건축물 등급을 나누고, 등급별로 가능한 공사의 종류를 세분화하고 있다. M등급과 P등급의 건축물은 정기적인 유지관리가 필요하며, 건축물의 전체 및 부분 손실 시 역사적 가치를 훼손하지 않는 선에서 복원 reconstruction)도 가능하다. A등급의 건축물은 일반적인 건축물 정비가 가능하며 역사적 가치가 보장된다면 구조조정(restructuring)도 가능하다. 등급이 부여되지 않은 건축물들은 어떤 종류의 공사도 가능하다.

건축물 등급에 따른 보수 유형은 <표 5>와 같이 일반 유지관리, 특별 유지관리, 건축물 개조, 도시 개조의 4가지 유형으로 구분되며, 보수 유형별로 가능한 보수공사의 종류가 구분되어 있다. 이에 따라 M등급과 P등급의 건축물은 필요한 경우 일반 유지관리와 특별 유지관리를 통해 보존, 보강 및 복원공사를 시행할 수 있고, 건축물의 소실 등으로 재건이 필요한 경우 및 건축물의 문화유산적 가치를 보호하면서 거주 조건을 개선할 경우 건축물 개조도 가능하다. 역사적 가치가 있는 요소를 일부 갖고 있는 A등급의 건축물은 일반 및 특별 유지관리가 가능하며 개보수, 개조 및 재건이 가능한 건축물 개조도 허용된다. 특별한 가치가 없는 건물 및 건물이 없는 지역의 경우 모든 형태의 보수공사를 허용함으로써 건축물 등급별로 가능한 보수 공사의 차등을 두고 있다.

기존 건축물일 경우 가능한 보수공사의 종류는 보존, 보강, 복원, 개보수, 개조, 철거가 있으며,²¹⁾ 새로운 공사일 경우 개축, 교체, 신축, 증축이 가능하다.²²⁾ 보수공사의 종류와 개념은 PECHT 조례에 명시되어 있다.

(5) 건축물의 형태적 특성 유지

PECHT는 톨레도 역사지구의 건축물의 형태적 특성을 유지하기 위해 기초 및 담장, 지붕, 외벽, 사이벽 및 격벽에 대한 상세한 기준을 제시하고 있다.

담장의 경우 두께 55cm 이상일 경우 유산적 가치가 있는 것으로 보고, 해당 건축물의 철거 및 변형 공사 시 공식적 조사를 해야 한다. 지붕은 경사지붕만 가능하며, 최대 기울기는 25%까지 허용되고, 처마길이도 최대 0.5m 정도만 돌출하되 처마가 있는 쪽 길의 1/3 이상을 넘지 않도록 하였다.

건축적 특성에 관한 규정 중 외벽에 대한 규제가 가장 많아 자재는 벽돌, 석조재, 전통적 방식의 혼합재, 석고 등으로 제한하고 색상은 황갈색, 황토색, 흰색 및 기존 건물에 쓰여진 목재 또는 파스텔 톤의 따뜻한 계열의 색으로 제한하였으며 개구부, 장식물, 발코니, 망루 등 전면설치물에 관한 규정을 별도로 두고 있다.

형태적 특성에 관한 규정으로는 필지규모, 건축선, 외부건축선, 내부건축선, 높이, 파티오 주택,²³⁾ 공지 또는 정원이 속한 필지, 별장지역, 용적률, 지하로 나누어 각각에 대한 세부 가이드라인을 제시하고 있다. 건축물 높이는 최대 4층까지 허용되며, 3층 규모가 전체의 과반 이상을 차지하고 있다. 안뜰에 해당하는 파티오는 1층일 경우 필지면적의 20% 이상, 상층부일 경우 12%이상 되도록 하여 전통적인 건축 형태를 위지하고 일조와 통풍 등 주거조건이 유지되도록 하고 있다.

(1) 도시재생 목적

세계유산으로 지정된 역사지구의 보존과 현대도시로 발전 사이의 균형을 잡기 위해 가장 중요한 것은 오래된 주거지를 재생하는 것이다. PECHT 수립 당시 역사지구의 가장 큰 문제는 정주인구 감소와 주차문제였다. 톨레도 역사지구 재생의 목적으로 첫째, 노후 건축물의 재생을 통한 역사적 중심성 회복 및 인구감소 방지와 둘째, 주차장 등 인프라시설 건설을 통한 교통문제 해결을 주안점으로 선정하였다(Busquets, 2014).

(2) 통합재생지구 지정을 통한 주거환경개선

통합재생지구는 특별계획에서 정한 공공주도의 통합정비사업이 시행되는 지구로서 계획수립 당시 총 21개 지구가 지정되었다(<그림 6> 참조²⁴⁾). 통합재생지구에는 역사지구 내 주민들의 주택 재생을 위해 건축물의 복원, 재건, 교체 등 주거지 정비사업이 중점적으로 계획되었다. PECHT의 시행 이후 약 700채 건축물이 재생되었다(Busquets, 2014).

Figure 6. 
Sectors of integrated rehabilitation and detailed planning

Source: Ayuntamiento de Toledo, http://www.toledo.es/

통합재생지구에 대한 세부계획에서는 각 지구별 필지 및 건축물 현황을 토대로 계획방향을 제시한다. 계획내용에는 주요 용도, 사업 신청 여부, 재생·신축·공공기여에 대한 예상 실적과 대략예산 등이 수립되어있다(Busquets, 2000) .

(3) 기반시설 및 공공시설 정비

1997년 PECHT 수립 이후 오래된 건물들의 건축 활동이 15%에서 30%로 증가하였는데, 이는 역사지구의 회복에 가장 큰 영향을 미치는 사안으로 톨레도시가 엄청난 노력을 기울인 공공투자의 결과이다(Ahedo, 2017). 톨레도시는 자체 예산 및 유럽 투자은행에서 받은 막대한 보조금(당시 화폐로 6200 million de Ptas)을 역사지구 중심부의 기반시설 강화를 위해 투자하였다.

대표적인 시설로는 역사지구 내 자동차 진입을 제한하기 위해 진입부에 대형주차장 2개소를 배치하였고, 톨레도의 경사지형을 극복하기 위해 당시로서는 혁신적이었던 전동 에스컬레이터를 계획하였다(<그림 7> 참조). 이를 통해 역사지구의 보행접근성을 높이고 만성적 교통문제를 해소하고자 하였다.

Figure 7. 
Infrastructure and services systems

Source: Ayuntamiento de Toledo, http://www.toledo.es/

(4) 건축물 및 주택 재생에 대한 인센티브

톨레도는 역사지구 내 건축물 보존에 대한 인센티브로 ‘재생 지원금’을 지원하고 있다. 재생 지원금은 ‘톨레도 역사지구의 건물 및 주택 재생 지원에 대한 조례’에 의거하여 심사를 거쳐 신청자에게 지급된다. 지원금의 지급은 2000년에 설립된 톨레도 왕실의 후원으로 시작되었는데. 현재 개인 건축물 재생에 대한 지원은 톨레도 컨소시엄²⁵⁾의 주도로 이루어지고 있다.

재생 지원금의 종류는 주택 재생 지원금과 건축물의 공통요소 및 공공공간 재생 지원금, 건축적 가치가 있는 특별 요소에 대한 재생 지원금 등으로 나뉜다. 지원 금액은 세대별 소득수준에 차등을 주어 공사비용의 최대 40%까지 보조하고 있다. 단, 1981년 이전에 건설된 건물에 한하며, 보수공사 후 주거용도가 전체 건물 면적의 70% 이상일 경우 지급된다. 2016년도 역사지구의 재생 지원금 예산은 약 700,000유로였으며, 주택유형에 따른 지원금 규모는 <표 6>과 같다(경주시, 2017).

또한 설문조사를 통해 지역주민들의 의견을 반영하여 공공임대아파트, 지하주차장, 시장, 체육시설, 공원 등의 복지 및 주민편의시설을 조성하였다.

(1) 알칼라 데 에나레스 역사지구 역사

알칼라 데 에나레스²⁶⁾는 스페인에서 가장 오래된 도시 중 하나로 로마시대 정착지를 거쳐 중세도시로 성장하다 15세기 경 유대인들이 스페인에서 추방되면서 비워졌다. 16세기 초 당시 추기경 시스네로스(Cisneros)는 버려진 중세도시였던 알칼라 데 에나레스에 남아있던 기존 도시구조를 바탕으로 일데폰소 대학(Colegio de San Ildefonso, 1537-1553년 건설)을 설립하여 세계 최초의 계획된 대학도시를 건설하였다.²⁷⁾ 알칼라 데 에나레스는 이후 스페인 선교사들이 아메리카 대륙에 세운 이상적인 도시 공동체인 ‘키비타스 데이(Civitas Dei, 신의 도시)’의 전형이자 유럽 등지에 생겨난 대학도시들의 모범이 되었다.²⁸⁾ 스페인 정부는 1968년 이 지역을 ‘역사예술지구(recinto Histórico Artístico)’로 지정하여 보호하였고, 유네스코는 1998년 알칼라 데 에나레스 대학과 역사지구를 세계유산으로 지정하였다(<그림 8> 참조).

Figure 8. 
World Heritage Record UNESCO. 1998

Source: Anduiza(2011)

(2) 특별보호계획의 배경 및 목적

대학도시로 성장하던 알칼라 데 에나레스는 16세기에 약 12,000명이었던 학생 수가 경제위기와 지적 폐쇄로 17세기 중반부터 감소하기 시작하였다. 1836년에는 성직자와 교회 재산을 몰수하는 스페인의 멘디사발(Mendizabal) 정책으로 대학이 마드리드 콤플루텐세 대학(Complutense University of Madrid)으로 이전되었다. 대학기능의 이전으로 대규모 군대와 수도원 및 교도소가 그 자리를 대체하면서 개방적이고 활기가 넘쳤던 대학도시는 그 정신을 잃게 되었다. 1936년 스페인 내전으로 역사지구는 심각한 손상을 입었고, 1960-70년대의 산업화를 거치며 인구가 증가와 무분별한 도시개발 및 도로개설 등으로 손상되어갔다.

알칼라 데 에나레스의 경우 최초의 계획된 대학도시로서의 정체성 회복과 주변 도시개발로 인한 역사지구의 훼손이 가장 큰 문제였다. 1970년대에 들어서며 대학기능을 다시 되찾아 역사지구를 지켜야 한다는 운동이 지역주민들을 중심으로 시작되었다. 1974년 마드리드 콤플루텐세 대학의 경제학부 이전을 시작으로 3년 뒤인 1977년 알칼라 데 에나레스 대학이 설립되었다.

1985년 알칼라 데 에나레스 시의회, 대학, 중앙정부, 마드리드 자치지방(Comunidad Autónoma de Madrid), 과달라하라(Guadalajara) 대표단은 역사지구의 대학기능을 회복하기 위한 협약을 체결하였다. 협약의 목적은 첫째, 군대시설 등으로 사용되던 오래된 대학건물들에 다시 대학 및 문화적 용도를 설치하여 역사적 중심지로서의 기능을 회복하고, 둘째, 역사지구 내 주거기능 및 공공기능을 재활성화 하는 것이었다. 이에 따라 ‘알칼라 데 에나레스 역사지구 특별보호계획’(Plan Expiciale de Protección del Casco Histórico Alcalá de Henares, PEPCHAH)이 수립되었다. PEPCHAH는 대학의 특성 회복을 위해 캠퍼스에 대한 완전한 회복과 역사지구 내 보호가치가 있는 건축물들의 재생을 목적으로 한다.

(3) PEPCHAH 수립 과정 및 권한

PEPCHAH는 스페인 역사유산법 제20조에 의거한 법정계획으로서, 1985년 체결된 관계부처의 협약을 기반으로 시작되었다. 그러나, PEPCHAH 수립 과정에서 가장 주목할 만한 점은 알칼라 데 에나레스 시민들에 의해 조직된 공동소유주회(Sociedad de Condueños)의 활동이다. 알칼라 시민들은 역사적 건축물과 도시조직을 지키기 위해 공동소유주회를 조직하여 대학 건물들을 매입하였다. 대부분 공동소유주회와 군대의 소유였던 역사적 중심지는 이후 빈 건물인 상태로 보존될 수 있었다. PEPCHAH가 본격적으로 추진되면서 공동소유주회는 시스네로스 추기경에 의해 지어진 7개의 건물을 양도하였고, 다른 역사적 건축물들도 매입되었다.

PEPCHAH는 1989년 카달로그 초안 승인을 시작으로 1998년 최초계획이 승인되었고, 2001년의 변경 승인을 거쳐 2014년 ‘알칼라 데 에나레스 역사지구 특별보호계획 수정조례’(Refundido de las Normas Plan Especial de Protección del Casco Histórico Alcalá de Henares, 이하 PEPCHAH 조례)가 제정되었다.

PEPCHAH의 효력은 스페인 역사유산법에 무기한으로 명시하고 있다. PEPCHAH의 개발 및 시행기관에 대해서는 지정된 문화재는 스페인 문화부가 권한을 갖으며, 역사지구에 대해서는 마드리드 공동체 문화위원회가 권한을 갖는다고 구분하고 있다. PEPCHAH에서 정의한 기념물과 역사적 공원을 제외한 역사지구 내 모든 건축물은 마드리드 공동체의 도시계획위원회가 보호에 책임을 지며, 알칼라 데 에나레스 시의회는 PEPCHAH 및 세부 연구를 승인하고 집행할 권한을 갖고 있다. PEPCHAH 또한 PECHT처럼 조례에 역사지구 내 세분화된 구역 구분과 그에 따른 계획내용이 명시되어 계획자체가 조례로 작용하고 있다.

(4) PEPCHAH 성격 및 조례 구성

PEPCHAH 조례는 조례 자체에 특별보호계획에서 수립한 현황분석 및 주요 계획내용과 역사지구의 특성 보호를 위한 공간적 관리기준 등이 담겨져 있다. PEPCHAH의 조례 총칙에서는 PEPCHAH의 성격에 대해 스페인 역사유산법에 근거한 조례임을 명시하고 마드리드 자치지방과 알칼라 데 에나레스 시의 도시계획법에 따라 1968년 역사예술지구로 지정된 지역과 알칼라 데 에나레스 역사지구로 지정된 지역을 대상으로 한다고 규정하였다(Alcalá de Henares, 2014). 법적효력이 있는 문서는 PEPCHAH 보고서, 카달로그, 법령, 도면으로 구성되어 있으며, 주된 집행기관은 알칼라 데 에나레스 시청이다.

PEPCHAH 조례는 제1장 총칙, 제2장 일반 규정, 제3장 건축물 공통 규정, 제4장 보호 규정, 제5장 건축물 사용 규칙, 제6장 지구별 규정의 총 6개 장과 부속서로 구성되어 있다.

이에 따른 도면은 총 19개로 현황분석도면 3개와 계획도면 16개가 고시되었다. 현황분석도면은 ①블록별 평균 토지 이용율, ②기존 건물의 이용 범위, ③필지의 분할 및 크기 이다. 계획도면은 ①보호, 존중 및 차등적 관리 영역 구분, ②보호지역 영역 및 G1, G2 존중영역 구분, ③환경-시각 및 경관적 관계, ④역사적 관점의 우선 영역-보호단계, ⑤공공공간 시스템과 우선적 보호 건물그룹, ⑥동질의 도시그룹 분류, ⑦특별하게 보호되는 건물의 특수한 상황, ⑧특별하게 보호되지 않는 건물의 특수한 상황, ⑨마요르 거리에서 오픈스페이스의 보호 및 회복, ⑩상세한 토지이용-건물의 차별적 이용 구역, ⑪역사적 기원의 도시 구역과 차별화된 배치 및 관리, ⑫건축물 전면 파사드 높이, ⑬배치 및 경사, ⑭이용 유형과 기관 및 보조금 할당 구역, ⑮-1.이용 유형과 주거 배분 영역 AR.R 1-7, ⑮-2.이용 유형과 주거 배분 영역 AR.R 8-12의 총 16개가 고시되었다.

(1) 역사지구 보존 및 재생 원칙

PEPCHAH에서 사용되는 보호의 의미는 광의의 의미로서 역사적 구조물, 요소, 환경 일체의 보존(conservation)과 복원(restoration)뿐 아니라 개선 및 마무리(improvement and finishing)와 재생(rehabilitation)도 포함한다. 또한 과거로부터 물려받은 부동산유산의 보존뿐 아니라 문화유산에 의미를 부여하는 것을 목표로 한다. 특히, 역사적 의미가 있는 건축물 및 요소들을 보존하기 위한 설계 및 구축 능력을 보존하여, 우리 사회가 요구하는 새로운 건축물과 요소들로 역사적 중심지를 완성함을 목표로 한다.²⁹⁾

이러한 역사지구 재생의 두 가지 목적은 첫째, 기념물의 가치 회복과 둘째, 위대한 건축적 가치가 없더라도 도시조직 그 자체로서의 가치를 인정하는 것을 의미한다.

(2) 문화유산의 보호

PEPCHAH는 역사지구 내 예술적, 학술적 가치가 있는 문화유산의 보호를 위해 목록을 작성하였다. 이미 문화재로 등록된 유산에 더하여 PEPCHAH 자체적으로 작성한 목록에 등재된 유산들도 보존 의무를 갖으며, 토지 및 도시재생법에서도 보호해야 할 가치가 있는 것으로 인정되어 관련 규정에 의해 제공되는 보조금, 세금면제 및 유지보수, 복구, 개조 등에 대한 혜택을 받게 된다.

<표 7>은 역사지구 내 부동산유산의 보호 및 관리를 위한 세분화된 유형 분류 기준이다. 이 기준에 따르면 문화유산은 문화재와 ‘기타 역사적 가치가 있는 부동산유산’으로 분류되고, 기타 역사적 가치가 있는 부동산유산은 그 특성과 규모에 따라 건물, 필지, 도로와 광장 및 공공공간, 차별화된 도시 존, 존중 및 시각적 영역으로 구분된다. 이 5가지 유형은 다시 용도, 공간규모, 보호 수준의 차이에 따라 하위 유형으로 세분류된다. 이렇게 분류된 유산들은 각 단계별로 차등적인 보호를 받게 된다. 존중 및 시각적 영역은 역사적 중심지와의 거리를 기반으로 하며 가장 기본 보호수준이 적용되나, 지형 및 경관과의 상호 연관성에 따라 다르다.

(3) 역사지구의 특성 보호를 위한 공간 구분

알칼라 데 에나레스 역사지구에는 세계유산으로 지정된 대학, 교회 및 중세시대의 건축물들이 많이 남아있다. 이에 PEPCHAH에서는 <표 8>과 같이 역사지구 내부를 문화유산의 종류에 따라 교회구역(Recinto Eclesiástico), 중세구역(Recinto Medieval), 대학구역(Recinto Universitario)의 3가지 구역으로 구분하고 각 구역별 특성을 유지하기 위해 우선용도를 지정하였다.

교회구역은 역사지구 기념물인 대주교궁이 위치한 곳으로 역사지구 서북측 진입부에 위치하며, 교회 관련기관 및 용도로 사용이 가능하다. 중세구역은 고딕양식의 마히스트랄 대성당(Iglesia Magistral)을 중심으로 방사형으로 펼쳐진 도로망을 따라 형성된 지역으로 역사적 가치가 있는 건축물과 도시조직이 많이 남아있는 지역이다. 중세구역의 절반이상 규모로 남측지역에 ‘주거우선 사용지역’이 지정되어있으나, 혼합용도 및 기관용도 사용도 가능하다. 대학구역은 세르반테스(Cervantes³⁰⁾) 광장 서쪽에 형성된 지역으로서 역사적 대학도시로서의 알칼라 데 에나레스 대학의 정체성 회복을 위해 캠퍼스 복원사업과 이를 위한 토지 수용 등이 가능하도록 계획되었다. 역사지구 외부지역은 3단계(G1, G2, G3)의 존중영역으로 차등을 두어 구분하고 보호 수준을 달리하고 있다(<그림 9> 참조).

Figure 9. 
Delimitation of areas of protection, respect and differential treatment

Source: Ayuntamiento de Alcalá de Henares, http://www.ayto-alcaladehenares.es/

(4) 역사지구 내 건축물 관리 기준

PEPCHAH는 다양한 보존단계에 있는 70채 이상의 기관건물의 문화유산의 보존을 위한 근본적인 결정과 400채가 넘는 주거건물 목록, 역사지구와 상충되는 건물 목록, 역사적 형태학에 따른 건축물 허용용도 결정 및 역사적 건축물의 용도와 일치하는 방식의 사용을 결정한다(Anduiza, 2011).

PEPCHAH는 개별 건축물과 필지를 보호하기 위한 분류작업을 통해 <표 9>와 같이 보호 등급을 6가지 단계로 구분하고 각 등급별 보호수준을 제시하고 있다. 건축물의 경우는 기념비적, 전체적, 구조적, 환경적 보호의 4단계로 구분된다.

즉, 기념비적인 건물은 문화재인 기념물 등급으로 분류되고, 역사적·예술적 가치가 풍부한 건물은 전체적 보호 단계가 지정된다. 구조체에 역사적 가치가 있는 건물은 구조적 보호 단계로 보호되며, 개별적인 건축물로서의 가치보다는 건축물들의 관계성, 형태적 또는 특성적 집합이 가치가 있는 건물들은 환경적 보호 단계가 부여된다.

<그림 10>은 특수하게 보호되고 있는 건축물들에 대한 특정상황을 나타낸 도면이다. 문화재구역 및 기념비적 지구, 역사적 가치가 있는 건축물 구역에 대한 보호단계(전체적 보호, 기관 건물의 구조 보호, 주거용 건물의 구조 보호, 주거용 건물의 환경 보호), 구획된 공간(세계적 정원, 부분적으로 보호되는 공간) 등으로 세분화된 조닝을 필지단위로 표현하고 있다. 이러한 도면들은 PEPCHAH의 일부분으로 지정고시된 것으로서 법적 구속력을 갖는다.

Figure 10. 
Particular situations of specially protected building

Source: Ayuntamiento de Alcalá de Henares, http://www.ayto-alcaladehenares.es/

역사지구 건축물에 가능한 보수공사의 종류는 기존 건축물의 경우 유지보수, 보강, 복구, 개·보수, 개조, 증축, 철거로 구분하였으며, 새로운 공사의 경우 개축, 교체, 신축, 증축 공사로 구분하여 제시하고 있다. 각각의 보수 공사에 대한 개념은 PEPCHAH 조례로 명시되어 있다.

(5) 역사지구의 공간 관리 기준

PEPCHAH는 명확하고 구체적인 관리계획 수립을 위해 역사지구의 전체 필지들을 15개의 특정구획 및 상황으로 구분하였다. 각각의 특정구획 및 상황에 대한 정의, 범위, 사업 역량 및 권한, 사업 허가, 사전 연구, 행위의 조건 및 형태가 조례로 명시되어 있다. <표 10>은 15개 특정구획 및 상황³¹⁾별로 허가되는 행위의 종류를 요약한 것으로서, 해당 구획별로 가능한 공사의 종류들을 제시하고 있다.

<그림 11>은 이러한 분류체계를 기준을 역사적 관점의 보호 우선순위를 5가지 단계로 구분하여 도시적 조닝을 표현한 도면이다. 우선 역사적 기념물인 대주교궁과 대성당, 대학과 그 주변 환경에 대해서는 우리나라의 문화재 구역과 역사문화환경 보존지역처럼 기념물 단계와 기념비적인 주변 환경 보호 단계를 지정하였다. 그리고 역사적 관점에서 가치가 있는 건물과 공간에 대해서는 보호 등급에 따라 차이를 두어 전체적 보호 단계, 구조 보호 단계, 환경 보호단계를 설정하여 조닝을 구분하였다. 이러한 공간적 보호단계 설정은 역사적 거리, 건축물 밀집지 특성을 반영하여 면적으로 이루어진다.

Figure 11. 
Areas of priority historical interest - levels of protection

Source: Ayuntamiento de Alcalá de Henares, http://www.ayto-alcaladehenares.es/

(6) 건축물의 형태적 특성 유지

PEPCHAH에서는 건축물의 형태, 외관에 대한 조항을 통해 알칼라 데 에나레스의 전통적 건축양식을 보존해 나가고 있다. 이 조항은 주택의 형태, 주변 건물과의 관계, 주거용 건물 높이, 파사드(구조, 재료), 지붕, 처마 및 처마장식, 발코니, 조경, 광고, 안뜰(patio), 설비, 차양의 총 12개 항목별로 건축물 형태 및 외관에 대한 준수사항을 제시한다. 특히, 새로운 건물의 신축 시 인접한 건물의 크기, 층별 높이, 파사드의 비율 및 구성, 측벽의 형태, 처마장식 등과 조화를 이루어야하며, 지붕의 경우도 인접한 건물의 기울기에 맞추어 25~50% 범위 내에서 건설하도록 하고 있다.

(1) 도시재생 목적

PEPCHAH는 역사지구의 보존 및 재활성화를 위해 도시계획적 관점에서 주거지 재생 및 신규개발 기준에 대한 구체적인 연구를 수행하였다. 문화유산에 대한 역사적, 물리적, 도시적 및 기록적 정보의 체계화는 역사지구의 개선 및 관리를 위한 새로운 아이디어를 개발하기 위한 계획 및 프로그래밍의 역할을 수행한다. 이를 통해 주택 및 건축물의 재생과 신축을 위한 관련 규정을 마련하고, 역사지구에 필요한 대규모 공공시설개발을 가능하게 하였다.

(2) 통합재생지구 지정을 통한 주거환경개선

PEPCHAH는 PEPCHAH의 통합재생지구는 앞의 <그림 9> 하단의 빗금친 영역으로, 중세구역의 ‘주거우선 사용지역’ 중 남동쪽에 위치한 11개 블록에 지정되어있다. PEPCHAH는 역사지구 내 남아있는 이전 건축물에 대한 구체적인 연구를 수행하여 주거지 재생 및 신규건축을 위한 상세규정을 마련하였다. 통합재생지구 내 건축물들은 15가지 필지별 상황 중 ‘구조적 보호의 주거용 건물’ 및 ‘환경적 보호를 위한 주거용 건물’에 해당한다. 대부분 집합주거 형태로 모든 주거용 건물은 주택 또는 기타 호환용도로의 사용이 가능하다.

(3) 기반시설 및 공공시설 정비

PEPCHAH에 의한 기반시설 및 공공시설 정비는 기념물과 광장, 주요 진입로를 연결하는 역사적인 거리들을 중심으로 계획되었다. 역사적 거리들은 마히스트랄 대성당 앞에서 방사형으로 배치되어있고, 주변 지역을 연결하는 8개의 게이트와 만난다(<그림 12> 참조). 역사적 거리는 공공공간으로서 인접한 필지에 적용받는 규정을 함께 적용받으며, 역사적 거리의 역사적 특성에 부합하도록 전면 파사드를 정비해야한다.

Figure 12. 
System of public spaces and groups of buildings, of priority protection

Source: Ayuntamiento de Alcalá de Henares, http://www.ayto-alcaladehenares.es/

마히스트랄 성당과 세르반테스 광장을 연결하는 마요르 거리는 역사지구의 주요 도로로서 사람들의 체류와 휴식을 위해 건축물에 속한 오픈스페이스를 공공장소로 제공한다. 마요르 거리에 남아있는 역사적인 기존 오픈스페이스를 보호하고, 훼손된 역사적 오픈스페이스의 복구 및 오픈스페이스와 거리를 연결하는 역사적인 통로를 복구하는 계획이 수립되었다. 이러한 계획들을 통해 역사지구 도시조직을 재생하고 역사적 거리의 정취를 유지·보존하고자 하였다(<그림 13> 참조).

Figure 13. 
Protection and recovery of free space on Major street

Source: Ayuntamiento de Alcalá de Henares, http://www.ayto-alcaladehenares.es/

스페인의 특별보호계획제도는 문화유산 보존과 주변 도시공간의 관리를 위한 통합적 관리제도로서 다음과 같은 정책적 시사점을 제시한다.

첫째, 역사유산법과 토지 및 도시재생법 등 관련 제도와의 연동을 통해 도시 내 문화유산의 보존과 도시재생을 위한 통합적 역사지구 관리계획제도를 운용하고 있다는 점이다. 특별보호계획은 문화유산의 보존뿐 아니라 역사지구의 특성 보호 및 도시재생을 위해 지구단위계획 수준의 상세한 도시계획까지 수립하게 된다. 특별보호계획은 역사유산법에 근거한 계획이나, 특별보호계획이 수립될 예정인 역사지구에 대해서는 일반 도시계획을 수립하지 않거나 일반 도시계획 규정을 보완하여 특별보호계획을 수립하게 함으로써 특별보호계획의 권한과 독립성을 인정해주고 있다. 즉, 역사유산법에 근거한 계획임에도 역사지구 내에서는 도시관리계획에 준하는 기능과 효력을 갖게 된다. 특별보호계획은 또한 승인 이후, 주요 계획내용이 시조례로 공표되고 관련도면도 함께 고시됨으로써 계획의 공식적인 변경 전까지는 법정계획으로서 일관되고 지속적인 시행을 보장받고 있다.

둘째, 문화유산뿐 아니라 역사지구 전체에 대한 유지관리 및 포괄적 의미의 재생계획을 수립하고 있다. 역사지구의 문화유산 보존, 공간적·건축적 특성 보호, 도시재생 및 기반시설 조성계획 등을 모두 고려한 종합적인 공간관리 계획을 수립하고 있다. 사례도시들의 특별보호계획 분석 결과 역사지구의 보존은 문화유산의 보존뿐 아니라 역사적 건축물, 도시구조, 환경에 대한 일체의 유지관리를 포함한다. 톨레도의 경우 건축물의 보호등급 및 역사지구의 4가지 상황을 토대로 관리기준을 제시하였고, 알칼라 데 에나레스의 경우 부동산유산의 유형분류와 6단계 보호등급을 기준으로 도출한 15가지 구획 별 상황에 따라 관리기준을 제시하고 있다. 그리고, 역사지구의 재생은 문화유산의 재생과 도시재생을 모두 포함하는 포괄적이고 적극적인 의미로 사용되고 있었다. 문화유산의 재생은 남아있는 유산의 보존뿐 아니라 훼손된 유산의 복원, 역사적 가치 부여, 역사적 건축물 및 요소들을 보존하기 위한 설계 능력의 구축 등을 포함한다. 이때 문화유산은 기념물뿐 아니라 역사지구의 도시조직 및 환경까지도 포함한다. 역사지구의 도시재생은 주거지 재생과 기반시설 및 공공시설의 재정비를 의미한다. 특히, 노후주거 밀집지역에 대한 통합재생지구 지정을 통해 해당 지역의 건축적 특성을 살린 주거지 재생사업을 추진하여 지역주민들의 오래된 삶터로 기능하였던 역사도시로서의 정체성을 유지해 나가고 있다.

셋째, 역사지구 내 건축물의 보존과 관리를 위한 명확한 정비 개념을 제시하고 있다. 역사지구 내 건축물의 경우 훼손에 따른 보수공사 및 복원의 방법과 수준을 결정하는 것은 민감한 사항이다. 이에 특별보호계획에서는 요소별 특성에 따라 기념물, 역사적 가치가 많아 전체를 보존해야 하는 건축물, 역사적 가치가 있어 일부 보존이 필요한 건축물, 특별한 가치가 없는 건축물, 환경적 보존이 필요한 건축물 등으로 보존의 단계를 세분화하고, 각 단계별 가능한 공사의 종류를 제시함으로써 다양한 보수공사가 가능하도록 하였다. 기존 건물의 경우 보존, 보강, 복원, 개·보수, 개조, 철거가 가능하고 신축 시에는 중건, 교체, 신축, 증축 등이 가능하다. 이때 특별보호계획 조례로 공사별 정의를 명시하여 해당 공사가 어떤 행위를 수반할 수 있는 지를 명확히 함으로써 논란을 최소화하고 있다.

특별보호계획 제도의 우리나라 도입 검토를 위해 스페인의 역사문화환경 관리제도와 우리나라 역사문화환경 관리제도의 계획여건을 비교하면 다음과 같은 차이점이 있다(<표 11> 참조).

첫째, 제도적 측면이다. 전술하였듯이 우리나라는 역사문화환경에 대한 이원화된 관리체계로 통합적인 공간관리계획에 어려움을 겪고 있다. 스페인도 우리와 유사한 역사문화환경 관리체계를 갖고 있으나, 특별보호계획제도를 추가적으로 운영함으로써 역사지구 등에서 문화유산 보존과 도시재생을 연계한 통합적 공간관리계획을 수립하고 있다. 그리고, 특별보호계획의 주요내용을 조례화하여 계획의 강제력과 지속성을 확보하고 있다. 우리나라도 역사문화환경과 관련한 다양한 계획들이 수립되고 있지만 대부분 비법정계획으로 수립되어 단발성 계획에 그치는 경우가 많아 역사문화환경에 대한 지속적이고 일관적인 관리에 어려움이 있다.

특별보호계획은 법정계획으로서 우리나라에 제도 도입을 위해서는 문화재보호법 및 국토계횝법 등 관련법규에 관련조항의 신설 및 변경이 필요하다. 스페인은 역사유산법 제20조 제1항에서 “역사지구, 유적지, 고고유적지대 등의 부동산유산을 문화재로 지정할 시, 관할 자치정부 및 시정부는 해당 문화유산의 영향을 받는 지역에 대한 특별보호계획 또는 기타 도시계획 관련법령에 근거한 보호계획을 수립해야 한다.”라는 규정에 근거하여 특별보호계획제도를 운영하고 있다.

둘째, 계획환경 측면이다. 특별보호계획은 문화유산 보존과 도시적 관리를 함께 계획하는 복합적 성격의 계획이다. 해당지역의 역사문화환경 조사 및 지역특성을 반영한 공간관리계획을 수립해야 하며, 계획과정 중에 지역주민들의 이해 및 공감대도 형성해야 한다. 이에 스페인은 특별보호계획 수립 자체에 많은 시간을 할애하고 있다. 톨레도는 계획수립에 6년의 기간이 소요되었고, 알칼라 데 에나레스는 10여 년 이상을 소요하였다. 우리나라의 경우 일반적인 도시계획수립 기간이 약 1년에서 길어도 2년 정도이며, 단기적인 성과를 요구하는 경우가 많다. 복합적 성격의 특별보호계획 도입을 위해서는 계획수립 기간에 대한 인식의 전환이 필요하다.

우리나라는 통합된 역사문화환경 관리제도가 없음에 따라 역사문화환경 관리계획도 문화재 및 도시계획 부처 등에서 개별적으로 수립하고 있다. 스페인은 특별보호계획의 수립과 운영을 위해 관련 행정부처 및 민간인 대표까지 포함된 통합된 행정기구를 운영하고 있다. 특별보호계획은 또한 관련 조례에 역사지구의 보존원칙과 재생개념을 명시하고 재생을 위해 사용할 수 있는 다양한 보수공사의 종류와 개념에 대해도 정의하고 있다. 우리나라의 경우 보존, 복원, 재생에 대한 개념이 각각의 전문분야별로 다르게 사용되고 있고, 역사지구에서 가능한 보수공사의 종류도 정립되지 않아 각 분야가 함께 계획적 합의에 도달하기 어렵다. 특별보호계획은 통합적 계획의 성격인 만큼 제도 자체의 통합뿐 아니라 제도운용을 위한 통합된 행정기구가 필요하며, 역사지구의 보존과 재생을 위한 계획 원칙 및 방법론에 대한 관련 분야의 사회적 합의도 필요하다.