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도시쇠퇴의 현황 파악 및 현상 진단을 위해 오늘날 가장 빈번하게 활용하는 것은 도시쇠퇴 지수 또는 지표이다. 정성적인 도시쇠퇴 현상에 대해 정량적인 진단지표를 개발하는 이유는 국가적 차원에서 도시쇠퇴의 현황을 종합적으로 유형화하고, 지역의 쇠퇴 특성에 맞게 도시재생 방안을 개발하기 위함이다. 이와 같은 이유로, 도시쇠퇴의 진단지표 개발은 국가적 차원의 도시쇠퇴 및 도시재생의 연구 초기부터 오늘날까지 중요하게 다루어져왔다(서울대학교 산학협력단, 2010; 토지주택연구원, 2013; 도시재생사업단, 2014).

구체적으로, 도시쇠퇴의 지표들은 크게 3가지 방법을 활용하여 도출되었다. 첫째로, 도시쇠퇴의 현상을 가장 잘 드러내는 다수의 개별지표를 활용하는 것이다. 하지만, 각각의 개별지표는 한 가지 특성만을 보여주기 때문에, 도시쇠퇴의 복합적 양상을 보여주는 데에는 한계가 있다. 둘째로, 도시쇠퇴의 현상을 보여주는 인구·사회, 산업·경제, 물리·환경 등의 부문을 선정하고, 각각의 부문에 대하여 다수의 개별지표를 복합하여 도출한 부문별 복합지표를 활용하는 것이다(조윤애, 2014). 이를테면, 앞서 표 1의 도시재생특별법 상에 규정되어 있는 도시쇠퇴의 부문 및 지표 기준은 복합지표의 활용에 해당한다. 셋째로, 앞서의 부문별 복합지표를 상대적인 중요도에 따라 가중치를 부여하여 종합적으로 도출한 하나의 종합지표를 활용하는 것이다(엄현태·우명제, 2014). 하지만, 복합지표와 종합지표 모두 이용가능 데이터의 전형성, 도시쇠퇴 부문의 한정성, 가중치의 임의성 등의 한계가 있다.

한편, 최근에는 도시쇠퇴 현황 파악을 위한 기존의 진단지표 개발을 넘어서서, 도시성장과 도시쇠퇴의 동적 상관성 규명, 지역 리질리언스의 진단 및 활용, 빅데이터를 통한 도시쇠퇴 진단 및 시뮬레이션 등의 새로운 연구가 수행되고 있다 (전호진·김윤필·우명제, 2018; 하수정·남기찬·민성희·전성제·박종순, 2014; 이민석, 2018). 그럼에도 불구하고, 현재의 도시쇠퇴 지표진단은 국토 및 지역계획 차원에서 전국이나 수도권 등을 대상으로 광역적 범위의 현황만을 정량적으로 보여주는 한계가 있다. 더욱이, 현재의 쇠퇴항목과 지표는 지역에 상관없이 일률적으로 적용되어 도시마다 각기 다른 쇠퇴 양상을 세밀하게 검증하기 어려운 편이다. 만일, 도시의 여건과 특성에 따라, 행정구역이 아닌 생활권 단위로 쇠퇴항목과 지표를 적용한다면, 진단 결과는 현행의 진단 양상과 상이하게 나타날 수도 있다.

또한, 현행의 도시쇠퇴 지표진단은 도시쇠퇴 여부를 진단하는 것에 초점을 맞추다보니 도시쇠퇴 진단의 다음 단계라 할 수 있는 도시재생의 방향을 제시하는 수단으로 활용되는 데에 한계가 있다. 실상, 도시쇠퇴는 시·군·구나 읍·면·동 보다 더 작은 차원의 근린, 필지, 건축물 등의 미시적 문제일 수 있으며, 이에 대한 세밀한 진단이 실제 도시재생의 대안 도출을 위해 중요한 역할을 할 수 있다. 그러므로, 앞으로의 도시쇠퇴 진단지표는 도시공간 및 건축계획 차원에서도 도시쇠퇴의 현황 파악 및 현상 진단을 할 수 있도록 개발이 되어야 한다.

도시쇠퇴의 실태분석은 원론적으로 도시쇠퇴 현상의 원인(사회·경제/개발·정책/교통·환경/역사·문화 등), 과정(속도/규모/범위 등), 결과(인구·사회/산업·경제/물리·환경 등) 등의 다양한 특성이 실증 사례를 기반으로 도출되는 것을 말한다. 도시쇠퇴의 실태분석 연구는 한국적 맥락에서 도시쇠퇴 현상의 원인·과정·결과에 대한 일반적이며 전반적인 특성을 도출하는 연구로부터 본격화되었다. 이를테면, 한국의 도시쇠퇴는 발달사 측면에서 일제 강점기 이후나 한국 전쟁 이후 자연발생적으로 또는 토지구획정리사업 등으로 급격하게 형성된 구시가지에서, 그리고 대도시보다는 중소도시(인구 20만 이하)에서 집중적으로 발생하고 있으며, 이에 대한 도시재생의 정책적 방향이 중요하게 모색되었다(서울대학교 산학협력단, 2010; 김광중, 2010).

이후, 도시쇠퇴의 실태분석은 기존의 연구보다 작은 공간적 차원인 근린, 유휴공간, 빈집, 공·폐가 등을 본격적으로 다루기 시작하였으며, 이에 대한 공간적 개선을 위한 정책적 방안을 제시하였다(임유경·임현성, 2012; 여혜진, 2013; 성은영·임유경·심경미·윤주선, 2015; 박성남·김승남·윤주선, 2016; 구형수, 2018). 하지만, 이와 같은 연구들은 도시쇠퇴 실태분석 자체보다는 도시재생방안의 도출을 위한 실태분석에 치중한 측면이 있다. 한편, 개별 도시재생사업들에서 도시재생활성화 계획안의 도출을 위해 다수의 도시쇠퇴 실태분석이 이루어졌다. 하지만, 이와 같은 실무적 실태분석은 학술적이거나 정책적인 토대가 약하여 이후의 연구나 실무에 지속적으로 반영이 되지 못하는 한계가 있었다.

그리하여, 오늘날 도시쇠퇴의 실태분석은 아직까지 공간적 분석 측면에서 미흡한 측면이 있다. 이에, 도시쇠퇴의 구체적이고 미시적인 공간적 분석에 기초하여, 도시쇠퇴와 물리적 공간과의 상관성 및 역동성에 대해 앞으로 보다 충분하게 다루어져야 할 필요가 있다. 실상, 지표에 의한 도시쇠퇴 진단보다 도시쇠퇴 실태분석은 도시재생의 전반적 정책 수립 및 개별 도시재생사업의 전략 도출을 위해 보다 더 깊이 있게 다루어져야하기 때문에. 도시쇠퇴의 공간적 실태에 대한 보다 구체적인 기술방식 및 분석방법에 대한 연구가 요구된다.

도시쇠퇴의 대응모색은 도시재생이라는 국가적 차원의 법적·제도적·정책적 노력으로 이어졌다. 도시재생은 현행법상 도시쇠퇴지역에 대하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 것을 의미한다(도시재생특별법, 2017). 이를 위해, 도시재생은 도시재생특별법 하에서 국토교통부장관은 국가도시재생전략인 「국가도시재생기본방침」을 확정하고, 지방자치단체장은 도시재생추진전략으로서 「도시재생전략계획」을 10년마다 수립하고, 이에 따른 실행계획으로서 「도시재생활성화계획」을 입안한다.

한편, 2017년 현 정부의 출범 이후, 도시재생은 일자리 창출, 주거 복지, 포용적 혁신 성장 등을 아우르는 도시재생뉴딜의 개념으로 확장되었으며, 도시재생의 목표 역시 점점 더 복합화 되는 양상을 보이고 있다. 표 2는 현 정부에서 제시하는 자료를 기초로 도시재생과 도시재생뉴딜을 비교하였다. 한편, 일선 현장에서는 정부의 단기적인 도시재생사업을 넘어서서 지속가능성을 담보할 수 있는 비즈니스 모델 개발, 주민 역량 강화 등을 요구하고 있다.

국정 주요 과제로서 도시재생의 개념적 진화와 목표의 복합화에도 불구하고, 도시쇠퇴와 도시재생의 간극은 여전히 존재하는 측면이 있다. 그것은 도시쇠퇴의 현황진단과 실태분석이 도시재생전략계획 및 활성화계획의 도출과 긴밀한 관계를 형성하고 있지 못하고 있기 때문이다. 도시쇠퇴와 도시재생은 불가분의 관계에 있기 때문에, 도시재생의 실행에 실질적 기여를 할 수 있는 도시쇠퇴의 현황진단과 실태분석이 수행되어야 한다. 또한, 오늘날 지역 재생, 근린 재생, 건축 재생, 거리 재생 등 공간을 중심으로 재생을 주요한 키워드로 하는 다양한 개념들이 등장하고 있기 때문에, 이에 대한 보다 종합적인 실행 역시 고려해야 할 필요가 있다.

도시쇠퇴의 현황진단 및 실태분석 결과는 도시재생 계획 및 사업 실행을 위한 합리적 근거로 활용되어야하기 때문에, 다음의 2가지 원칙을 전제하였다. 첫째, 도시쇠퇴의 현황진단 및 실태분석 과정은 도시재생전략 수립절차와 연계되어야 한다. 이를 위해, 도시 구조의 형태와 도시쇠퇴 경향을 파악하여 도시재생의 방향을 설정하고, 도시재생이 시급한 영역을 선별할 수 있는 합리적 절차와 방법을 제시한다. 둘째, 도시쇠퇴의 현황진단 지표는 공간적으로 도시 여건과 도시쇠퇴 특성을 도출할 수 있어야 한다. 도시쇠퇴 여부를 단순 판정하는 것에서 나아가 생활권 범위에서의 공간적 진단을 위해 정확한 위치 정보에 기반한 진단 지표를 제시한다.

본 연구의 착안점은 도시쇠퇴 진단 체계와 이에 따른 진단 방법과 지표의 개선이다. 도시쇠퇴 여부만을 양적 지표를 통해 판별하는 진단 체계에서 벗어나 쇠퇴양상을 공간적으로 분석하는 절차와 방법을 구상하고 이에 따른 진단 지표를 발굴하여 시범 적용한다. 이를 부산진구의 실증사례에 적용하여 실효성을 검증하고 시사점 도출 및 정책적 개선방향을 제시한다.

도시쇠퇴 진단 체계를 도시재생전략 수립절차와 긴밀하게 연동하기 위하여 전략계획의 절차와 내용에 주목하였다. 이에, 그림 1에서 보는 것과 같이 도시쇠퇴 진단은 전략계획의 과정에서 사전준비(Prepare)단계로서, 기본정보(Baseline Information)를 수집하고, 도시분석(Urban Design Analysis)과 특성을 정의(Characterization)한다. 이에 따른 결과는 이후 재생 방향(Outline Business Case)과 비전(Vision)을 결정하기 위한 근거로 활용된다.

Fig. 1. 
Creating successful masterplans

(Source: CABE, 2004)

구체적으로, 도시쇠퇴 진단의 과정은 그림 2에서 보는 것과 같이 3단계로 진행된다. 1단계에서는 도시구조(Urban Framework)를 파악한다. 도심은 시간의 경과에 따라 형태와 위치가 끊임없이 변화하고 지역에서 중요한 의미를 갖는 장소 또한 다양하게 존재한다. 도시구조의 파악은 원도심의 범위와 장소를 확인하여 재생의 방향과 적용 범위를 한정하는 것으로 통시적인 방법과 공시적인 방법을 병행한다. 2단계에서는 쇠퇴 여건 진단 및 영역을 구분(Characterization)한다. 쇠퇴의 경향 파악 및 상대적인 수준을 비교하고 중심시가지, 주거지 및 근린재생 등 재생 여건을 판별한다. 3단계에서는 쇠퇴가 심각하여 우선적으로 재생을 추진할 영역을 선별(Prior Application)한다. 쇠퇴가 심각하게 야기되는 영역에 우선적인 재생대책을 마련하기 위해 필지 및 건축물 단위의 쇠퇴 지표를 분석한다.

Fig. 2. 
Spatial Analysis Procedure of Urban Decline

본 연구에서는 도시쇠퇴 진단의 구체적 지표 설정을 위해 새로운 쇠퇴지표의 발굴이 아니라, 기존에 오랫동안 연구되어온 쇠퇴지표를 활용하고자 하였으며, 이에 따라 국가도시재생기본방침의 영역별 쇠퇴지표를 활용하였다. 왜냐하면, 국가도시재생기본방침은 도시쇠퇴의 문제에 대해 지난 2006년부터 2014년까지 국가연구개발(R&D)사업으로 수행된 도시재생사업단의 연구 결과에 따라 도출되었기 때문이다. 구체적으로, 국가도시재생기본방침의 영역별 쇠퇴지표는 표 3에서 보는 것과 같이 인구·사회, 산업·경제, 물리·환경으로 분류되어 있다(국가도시재생기본방침, 2013, p.34).

이 영역별 쇠퇴지표 중에서, 본 연구의 공간적 범위인 근린, 필지, 건축물 등의 차원에서 현재 데이터 취득이 가능한 지표를 표 3 내에 굵은 글씨와 밑줄로 표현하였으며, 앞서 제시한 도시쇠퇴 진단의 과정에서 단계별로 다음과 같은 정보를 실제로 활용하였다. 이를테면, 1단계의 도시구조(Urban Framework) 파악 단계에서는 시가화구역(Urbanization Area)을, 2단계의 쇠퇴 여건 진단 및 영역구분(Characterization) 단계에서는 공시지가(Official Land Value)와 재건축·재개발 사업구역 현황(Redevelopment Status)을, 3단계의 쇠퇴 심각 영역의 선별(Prior Application) 단계에서는 접도조건(Road Attributes), 필지형상 토지특성(Parcel Attributes) 및 건축물 정보(Building Attributes)를 활용하였다. 하지만, 이와 같은 현황진단 정보는 취득가능 여부가 우선적으로 고려되었으며, 개인정보보호 등의 이유로 인구·사회, 산업·경제 관련 정보는 부득이하게도 제외되었다.

한편, 본 연구가 제안하는 도시쇠퇴 진단의 3단계 과정 중에서, 1단계와 2단계는 도시쇠퇴 진단을 위한 공간적 맥락의 이해 단계이며, 3단계는 실제로 도시쇠퇴 심각 영역의 선별 단계라고 할 수 있다. 이를 위해, 본 연구는 접도조건의 열악, 필지형상의 불량, 노후건축물의 밀집, 빈집의 빈발이라는 4가지 현황진단 정보에 대해 근린, 필지, 건축물 등의 차원에서 밀도분석(Kernel Density)을 수행하였다. 이와 같은 4가지 현황진단 정보는 국가도시재생기본방침의 물리·환경 쇠퇴지표에 해당한다. 그럼에도 불구하고, 본 연구에서 구체적으로 다루는 현황진단 정보에 향후 추가 및 개선이 요망되며, 이를 위한 도시쇠퇴 관련 정책의 개선이 필요하다. 더욱이, 도시쇠퇴의 정확한 진단은 도시공간과 건축계획 차원의 공간적 실태분석과 함께 현장 실사를 통한 검증이 반드시 동반되어야 할 필요가 있음을 밝혀둔다.

과거로부터 현재까지 도시 영역의 확장 방향과 시가화구역의 범위를 시계열 순으로 검토한다. 시가화구역 범위가 크게 변화되는 1950년도, 1967년도, 1975년도, 1986년도, 1993년도, 2004년도, 2015년도 수치지형도(국토지리원)를 스캔하여 캐드로 전환하여 지도 위에 중첩하였다.

그림 4에서 보는 것과 같이 영역 색깔이 가장 진하게 나타나는 서면을 중심으로 근대 도시구조가 잔존하는 원도심을 형성하고 있음을 알 수 있다. 1950년대부터 이어지고 있는 원도심인 서면을 중심으로 방직공장, 상가거리 등 지역 유산이 산발적으로 존치하고 있으며 도심을 3등분 하는 철길(경부선, 동해남부선)과 각 지류로부터 물길이 모여 흐르는 서천이 도심의 주요 경관을 이루고 있다.

Fig. 4. 
Historical Expansion of Urbanization Areas of Busanjin-gu

원도심은 부전1·2동, 범천동 일부가 해당하며, 시간 경과에 따라 동쪽(전포동, 양정동), 북쪽(연지동, 부암동), 서쪽(가야동, 당감동)으로 시가화구역이 순차적으로 확대된다. 특히 당감1동, 개금3동 가장 최근에 확장된 도시영역에 해당된다.

용도지역과 지가의 분포를 통해 쇠퇴 경향과 재생 방향을 결정한다. 지가는 부산시 부산진구 내 총 66,952필지의 공시지가 정보를 지오코딩(Geo-coding)하여 밀도분석(Kernel Density) 기법을 적용하여 분석하였다. 16개의 구간으로 구분하여 지가의 상대적인 차이를 색깔로 구분하였다.

그림 5에서 붉은색은 용도지역상 상업지역이며 오거리 교차로를 중심으로 부산진구 평균지가의 26배 이상의 지가 수준을 갖는 중심시가지임을 확인할 수 있다. 반면 노란색은 용도지역상 주거지역(초읍동, 개금동, 당감동, 부암동, 가야동, 초읍동, 전포동 등)으로 지가가 평균치에 다소 못 미치는 주거지 및 근린재생 가능 구역으로 구분된다.

Fig. 5. 
Official Land Value of Busanjin-gu

(Source: AURI, Strategic Urban Planning for Revitalizing in Busanjin-gu, 2015, p27)

주거지역 내에서 재개발 사업구역과 진행 정도를 통해 추가적인 조치 필요 지역을 그림 6과 같이 유추하였다. 부산진구로부터 제공받은 재건축·재개발 사업구역은 관련 법령에 따라 해제 및 구역 지정(1단계), 사업시행 인가(2단계), 관리처분 및 준공(3단계)로 구분한다. 진행과정이 지체되거나 해제되는 경우(1·2단계)에는 적극적인 도시재생 사업의 지원이 필요한 영역으로 판별된다.

Fig. 6. 
Ongoing Stages of Reconstruction and Redevelopment Projects of Busanjin-gu

총 61개 재개발사업과 5개 도시활력증진사업이 진행되는 가운데 1단계 43건, 2단계 14건, 3단계 4건으로 전반적으로 재개발·재건축 사업 추진이 부진한 것으로 판단된다. 특히, 그림 6에서 보는 것처럼 철길 주변의 사업구역(범천동, 당감동, 개금동, 부암동)은 대부분 1단계인 구역지정에 그치고 있으며 구역지정 이후 10년이 경과되어 재개발 가능성이 낮아 재생정책의 적극적인 지원이 필요할 것으로 보인다.

토지특성 정보를 활용하여 접도조건 및 필지형상 조건 불량 주택²⁾을 선별하고, 건축물 정보를 활용하여 30년 이상의 노후건축물과 빈집이 밀집된 구역을 그림 7과 같이 분석하였다.

Fig. 7. 
Parcel-based Density Analysis Maps - 1. Poor Road Conditions(top left), 2. Poor Land Shapes(top right), 3. Old Buildings (bottom left), 4. Vacant Houses(bottom right)

(Source : AURI, Strategic Urban Planning for Revitalizing in Busanjin-gu, 2015, pp.23-25)

구체적으로, 접도조건이 불량한 필지의 경우 토지특성(KLIS) 도로접면 정보(01~12)를 활용하여 자동차 통행이 불가능한 접도조건³⁾의 필지를 추출하여 밀도를 분석한다. 부산진구 전체 66,952필지 중 27,357필지가 추출되었으며 전체의 약 40.8%를 차지하고 있다. 필지는 주로 철길주변(당감2동, 범천2동, 부암3동)과 주거지역 경사지(전포동, 양정동)에 집중되고 있다.

토지형상이 불량한 필지의 경우 토지특성(KLIS) 지형지세(형상) 정보(01~08)를 활용하여 불규칙적인 형상⁴⁾의 필지를 추출하여 밀도를 분석한다. 부산진구 전체 66,952필지 중 23,172필지로 추출되었으며 전체의 약 34.6%를 차지하고 있다. 결과는 접도불량 현황과 유사하게 도출되었다.

노후건축물 밀집 지역은 부산진구 내 47,879동의 건물 중 건축물통합정보의 사용승인일자를 기준으로 1971년 이전에 건립된 건물 5,562동, 사용승인일자가 없어 준공연도를 확인할 수 없는 17,542동을 지오코딩(Geo-coding)한다. 결과는 앞서와 마찬가지로 밀도분석(Kernel Density) 기법을 적용하여 총 9개 구간으로 구분하여 밀집도가 높은 영역을 가시화하였다. 일부 철길 주변과 가야동, 범천동, 전포동, 부암동에서 높은 밀집도를 보이고 있다.

이와 더불어 부산진구로부터 제공받은 1,289건의 빈집 분포 현황을 지오코딩(Geo-coding) 후 밀도분석(Kernel Density) 기법을 적용한 결과 접도불량 필지, 토지형상 불량 필지 등과 유사한 경향을 나타냈다. 범천2동(299건)에서 가장 높은 밀집도를 보이고 있으며, 철길 주변 재개발 사업(범천2동, 가야2동 등)이 지연되고 있는 구역에서 산발적인 빈집 발생을 확인할 수 있다. 재개발·재건축 사업구역 내에 위치하고 있는 빈집은 총 737동으로 전체 빈집의 57%인 과반수를 차지하고 있어 사업 추진과 상관성이 높을 것으로 예산된다.

종합한 결과, 쇠퇴가 심각하게 우려되는 지역은 시가화구역 내에서 재개발·재건축 사업 구역, 대지안정성 취약(접도 및 토지형상 불량), 노후건축물 밀집, 빈집 빈발 지역을 중첩하여 그림 8과 같이 가시화할 수 있었다. 분석 결과가 중첩되는 영역에서 도시 쇠퇴가 심각하다고 판단하였을 때, 범천2동, 당감2동, 범천1동, 당감1동, 가야1동이 심각한 쇠퇴가 우려되는 지역이 밀집되어 나타나는 것을 확인할 수 있다.

Fig. 8. 
Urban Decline-prone Areas of Busanjin-gu

국가도시재생기본방침에서는 종합적인 쇠퇴 진단을 위해서, 여러 쇠퇴 기준을 종합한 복합쇠퇴지수를 활용할 필요가 있으며, 각 기준들 간의 상대적인 중요도에 따라 기준별 가중치를 부여하여 도시재생의 우선순위의 결정을 명시하고 있다. 하지만, 본 연구에서는 위치를 기반으로 현황진단 지표에 따른 밀집영역을 산출하고, 이를 단순 중첩하여 가시화하였기 때문에, 다양한 현황진단 지표가 모두 동일한 수준으로 적용되었다. 이에, 도시재생의 실효성을 보다 높이기 위해서는 주민들의 의견 수렴 및 전문가 표적집단면접법(Focus Group Interview, FGI) 등을 통해 도시쇠퇴를 직접적으로 증명할 수 있는 주요 현황진단 지표가 선별되어야 한다. 그리고, 주요 선별 지표들은 계층화분석(Analytic Hierarchy Process, AHP) 기법 등의 적용을 통해 상호간 가치의 우선순위와 가중치를 도출하고, 이에 따라 상호간 우선성을 기준으로 현황진단에 활용할 필요가 있다.

도시재생의 필요성과 대책을 마련하기 위해서는 도시쇠퇴 구역의 위치와 범위 추정에 공간적 정확도를 향상해가는 과정이 필요하다. 이를테면, 우선 각종 시계열 자료 및 인프라 현황 등을 활용하여 도시의 물리적 변화 양상과 원도심 및 중심시가지의 위치를 파악하고, 이를 통해 도시재생전략이 필요한 지역을 한정할 수 있다. 다음으로, 도시쇠퇴 주요지표의 중첩 적용여부를 통해 도시쇠퇴 지역과 특성을 도출할 수 있다. 인구 증감, 산업 유출, 건축물 노후도 등 기존 도시쇠퇴 지표에 더하여 위치 기반의 새로운 도시쇠퇴 주요 지표를 추가적으로 선별하고 가중치를 적용하여 도시쇠퇴 지역을 다시 정교하게 도출할 수 있다. 마지막으로 빈집, 빈상가, 범죄율 등의 도시쇠퇴 특성화 지표를 앞서 정교하게 도출한 도시쇠퇴 지역과 비교하여 도시쇠퇴의 심각성 여부를 검토할 수 있다. 이와 같은 과정에서 도시쇠퇴 지역의 실태조사를 병행하면, 공간적으로 도시재생전략이 필요한 지역을 보다 정교하게 도출할 수 있다.