Korea Planning Association

Current Issue

Journal of Korea Planning Association - Vol. 54 , No. 4

[ Article ]
Journal of Korea Planning Association - Vol. 54, No. 4, pp.109-121
Abbreviation: J. of Korea Plan. Assoc.
ISSN: 1226-7147 (Print) 2383-9171 (Online)
Print publication date 30 Aug 2019
Final publication date 25 Jun 2019
Received 15 Apr 2019 Reviewed 28 May 2019 Accepted 28 May 2019 Revised 25 Jun 2019
DOI: https://doi.org/10.17208/jkpa.2019.08.54.4.109

환경갈등에 있어 이해관계자들의 인식에 관한 연구 : 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업사례를 대상으로
박종식** ; 조성윤*** ; 정주철****

Understanding the Perceptions of Stakeholders in Environmental Conflict : Public-Supported Private Rental Housing Conflict in Busan Sasang-gu Jurye 3 District
Park, Jong-Sik** ; Cho, Seong Yun*** ; Jung, Juchul****
**Master’s Candidate, Department of Urban Planning and Engineering, Pusan National University (cryohcry@naver.com)
***Associate Research Fellow, Urban Infrastructure Research Division, The Incheon Institute (yuny0422@hanmail.net)
****Professor, Department of Urban Planning and Engineering, Pusan National University (jcjung@pusan.ac.kr)
Correspondence to : ****Professor, Department of Urban Planning and Engineering, Pusan National University (corresponding author: jcjung@pusan.ac.kr)

Funding Information ▼

Abstract

The purpose of this study is to understand the perceptions of stakeholders in environmental conflicts. The private rental housing project in Busan Sasang-gu Jurye 3 District, which took place in 2017 is one of many cases of environmental conflicts between developers and local residents. The case is considered as a typical failure of collaborative governance that has consequently caused negative impacts to both local residents and government. To understand why local residents could not come to consensus even though the majority of them were against the development project, we analyzed residents’ perceptions and subjective opinions towards environmental conflicts.

This study adopted 'Q methodology' to investigate human subjectivity. The results showed three distinguished types of subjectivity structures. Each type was named as ‘collaborative governance advocates’, ‘public administration distrusters’, and ‘current local government supporters’ based on their characteristics. Participants in all three types showed opposition to environmental damages that can be caused by the private rental housing development, but they revealed different perspectives on the importance of public participation and institutional responsibility in the process of decision-making. This study makes better understand what makes it difficult to build collaborative governance as a means of overcoming environmental conflicts.


Keywords: Environmental Conflict, Collaborative Governance, Public-supported Private Rental Housing, Q Methodology, Subjectivity
키워드: 환경갈등, 협력적 거버넌스, 민간임대주택사업, Q 방법론, 주관성

Ⅰ. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적

현대 사회는 다양한 요구와 다양한 성향을 지니고 있는 특징이 있다. 이는 다양한 이해관계자들의 가치 충돌로 이어지게 되며, 또한 합일점을 찾지 못하는 상황을 발생시킨다. 도시계획에 있어서도 이러한 특징은 밀양 송전탑 반대 운동, 천성산 터널 반대 운동, 개발제한구역 내 임대주택 공급과 환경훼손 논란 등 환경갈등의 형태로 종종 목격할 수 있다. 2017년 부산에서 발생한 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등 사례 역시 이러한 충돌 사례의 하나이다. 당시 민간임대주택 사업인 뉴스테이 예정지였던 사상구 주례 3지구는 엄광산 자락에 위치하여 자연생태계가 비교적 잘 보존되어 있고 주민 쉼터로 기능을 하여 왔다고 언론에 보도되었다. 이러한 환경에 둘러싸인 주례 3지구 주변 거주 주민 대다수가 도심 숲 파괴와 외부효과 등의 이유를 근거로 뉴스테이 사업에 반대하는 입장을 밝혔었다. 그러나 사업이 주민들의 의견을 적극적으로 반영하지 않은 채 진행되자 이러한 상황에 크게 반발하는 갈등을 빚게 되었다.1) 이는 계획 과정에 대한 공공행정의 대응과 주민들의 충돌 양상의 한 단면으로 시사하는 바가 크다. 특히 이것은 현재 정부 정책 실행에서 강조하는 협력적 거버넌스(collaborative governance) 실행의 실패 사례를 여실히 보여주는 것이었다.

협력적 거버넌스는 현재 계획이론에서 중요하게 자리 잡은 협력적 계획(collaborative planning)과 같은 의미라 볼 수 있다. 협력적 계획은 여러 이해집단들 간의 협력을 바탕으로 하는 개념이다. 그중에서도 특히, 계획의 실제 실행자라고 볼 수 있는 지방정부와 계획에 영향을 받는 대상자라고 볼 수 있는 주민 등인 민간의 협력을 강조한다. 이는 소수의 전문적인 계획가가 제시하는 합리성에 대한 절대적인 믿음에 의지했던 과거 계획 접근법에서 다소 벗어나는 것이다. 그리하여 계획 과정의 한계를 인정하고 이를 시민참여로서 보완하려는 형태이기도 하다. 다시 말하면, 시민들의 의견수렴과 참여, 소통 등이 협력적 거버넌스 계획 과정의 실행에서 중요하게 다뤄지게 되는 것을 의미한다. 그러나 이러한 협력적 계획의 실행은 실제로 쉽지 않은 것을 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업(약칭 ‘엄광산 주례 3지구 뉴스테이’) 갈등이 직접적으로 보여주었다. 그리고 이는 이해관계자들의 입장들에 대한 고려, 실제 실행 및 행동에 대한 심층적 접근에 대한 필요성을 보여준다. 특히 단순히 객관적 사실만이 아닌 조정과 중재의 선결적 조건인 인간의 주관적 이해에 대한 탐색적 방법이 요구되는 것이다.

이해관계자들의 갈등은 그들의 주관적 인식이 다른 특징에 기인한다. 각 이해집단들이 선호하는 주관적 가치가 같은 경우 이러한 환경갈등은 발생하지 않았을 것이다. 그러나 본 사례뿐만 아니라 여러 갈등들은 존재했고 계속해서 발생하고 있다. 이는 각기 다른 주관성의 연결만이 갈등의 해결방안으로 볼 수 있고, 이를 위해 주관성 자체로 접근해야 한다. 즉, 이해집단들의 주관적 인식을 파악해야 한다.

이에 본 연구는 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 갈등 사례에 대한 주관성 탐색을 통한 심층 이해를 달성하고자 한다. 특히 본 연구는 이러한 주관성을 탐색하기 위해서 기존의 주류 연구 방법인 객관적 근거의 외부로부터 설명을 위한 귀납, 연역적 방법이 아닌 당사자들의 주관성 연구를 통한 가설추론을 목적으로 하는 Q 방법론을 채택하였다. 지금까지 우리나라에서 도시계획 분야를 포함한 여러 연구 분야들은 일반화(generalization) 어려움을 이유로 이러한 주관성을 연구 대상에서 배제하는 경향이 강했다. 그리고 양적 연구로 명명화되는 객관성을 위한 계량적, 실증주의적 연구는 도시계획과 정책에서 주어진 목적에 대한 최적의 수단을 찾아가는 타당한 방법과 증명을 제공한다는 점에서 주요 선호 연구가 되었다. 그러나 이러한 양적 연구 방법은 주어진 목적을 취급하는 접근법으로, 목적 자체에 대한 질문을 위한 연구로서는 다소 부족한 면이 있었다. 즉, 세계관의 차이 인정을 전제로 하는 다양한 생각과 이해들에 대한 고려가 부족한 약점이 있으며 이를 보완하고 대처해야 할 필요성이 제기되는 것이다(진상현, 2006). 이는 주관성 연구의 필요성에 그 무게를 더해주는 의미이며, 본 연구의 접근인 환경갈등에 대한 주관성 연구의 의의를 더 크게 하는 근거로 볼 수 있다.

본 연구는 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등 사례를 대상으로 각 이해관계자들의 인식을 탐색하는데 그 목적이 있다. 이를 위해 갈등 사례에 대한 이해관계자들의 인식 분석을 위한 주관성 이해의 객관적 접근법인 Q 방법론을 주 연구 방법으로 채택하여, 갈등 사례에 대한 심층 이해를 도출하는 연구를 진행한다.


Ⅱ. 이론적 배경 및 연구문제
1. 이론적 고찰
1) 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등의 이해관계자 집단

엄광산 주례 3지구 뉴스테이 계획에는 여러 이해관계자들이 존재하는데 특히 두드러진 성격으로 분류해 보면 다음과 같이 4개 집단인 지역주민, 공무원, 전문가, 개발자들로 나눌 수 있다. 계획으로 인해 직접 영향을 받은 지역주민, 행정을 집행하는 공무원, 개발을 원하는 개발자, 그리고 그 외 이러한 환경갈등을 직간접적으로 다루는 도시계획 전문가 등으로 각 집단들은 각자의 이해에 따라 다른 인식과 속성을 지닐 것으로 보인다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째 지역 주민의 경우 개발에 대한 외부효과로 인해 직간접적인 피해와 영향을 받을 것으로 예측된다. 해당 주민들과의 인터뷰에 따르면 도심 속의 복잡한 삶을 피하고 건강한 삶을 위해 산이 있는 해당 지역으로 이사오는 등 주례 3지구 주변 환경은 우리가 생각하는 것보다 주민들의 삶에 더 큰 의미가 있다. 그러나 이러한 공간이 개발되어 그들이 평소 기대하던 의미가 퇴색하게 되면 이에 따른 주민들의 반발은 당연한 수순이었다. 행정에 따른 계획의 실행에서 이러한 반발을 염두에 두고 이에 대한 주민들을 위한 보정적 접근이 필수적으로 수반되어야 했다. 물론 이것이 단순한 님비 현상 정도로 해석될 수도 있지만, 이에 대한 반론은 선행연구인 이수장(2006), 정주철·임재영(2009)의 논문에서 밝힌 것처럼 단순한 접근이 아닌 제도적이고 복합적인 경우로 보고 대응을 했어야 했다(정주철·임재영, 2009). 다시 말하면, 협력적 의사결정 과정을 바탕으로 주민들의 의견을 반영할 수 있어야 했다(이수장, 2006). 제도적 접근에 대한 도시계획의 반영이 주민공청, 주민의견 수렴 등의 방식으로 존재하고 실행되었음에도 불구하고 그 실행의 실제적 측면이 실제 주민들의 이해 반영에 못 미치는 깜깜이 행정으로 불리는 폐쇄적 형태 등으로 나타났다는 주민들의 비판적 인식은 이러한 상황이 적합한 제도적 접근으로 흘러가지 않은 상황을 보여준다고 할 수 있다.

공무원의 인식의 경우 행정의 절차상의 원칙에 대한 우선적 접근을 먼저 취할 가능성이 크다. 계획의 과정에서 나타나는 절차의 구조적 한계인 Muddling Through(그때그때 임시방편으로 때우는 방식)의 비판이 있는 것과 같이 공무원들의 인식은 우선적으로 절차 자체에 초점을 맞출 것이다(Lindblom, 1959). 또한 지방정부의 적은 인력과 한계적 여건이 이러한 사항을 더욱 공고히 할 것으로 예상된다.

개발자의 인식은 이윤창출에 있을 것이다. 이에 따라 뉴스테이 특별법 같은 주어진 제도는 이윤창출을 위한 수단으로 보고 행정집행을 유도할 가능성이 있다. 그리고 이를 위한 주어진 절차를 우선시할 가능성이 있는 공무원들의 행정집행 방법에 대한 긍정적인 인식을 가질 것으로 보인다. 또한, 사례 지역의 용도지역이 개발이 가능한 형태인 일반주거지역이 포함되어 있는 등의 이유로 이들은 이윤창출을 위한 개발의 손을 들어 환경훼손에 대한 인식은 다소 약할 것으로 예상된다.

전문가의 인식은 학문적 성격을 보일 것이다. 현재 세대뿐만 아니라 미래 세대까지 포용할 수 있는 학술적 개념인 지속가능성이 현재 대두하고 있으며, 탄소배출량의 증가가 발생시키는 기후변화로 인한 자연재해·재난의 증가가 발생시킨 피해의 증가를 인식하는 도시계획 전문가의 인식은 환경훼손에 대한 주민들의 입장을 조금 더 옹호할 것으로 보인다. 또 환경갈등에서 나타나는 절차의 수행에만 초점을 맞춘 행정의 보완적 개념인 거버넌스 실행의 방해에 대한 깊은 인식으로 거버넌스의 중요성에 초점을 맞출 것이다.

2) 환경갈등 이해를 위한 주관성(Subjectivity) 탐색의 의의

환경갈등을 해결하기 위해 발전된 환경갈등이론은 갈등해결을 법적절차에 의존하기보다 협상과 조정(negotiation and coordination)으로 갈등 당사자 간 합의형성(consensus building)을 이끌어낼 것을 권고한다(Susskind et al., 2000). 환경갈등 이론의 초기 형성기에는 주로 중재(mediation)에 중점을 두었으나, 점차 “합의형성(consensus building)”, “협력(collaboration)”, “협력적 계획(collaborative planning)”, “지역공동체에 기반을 둔 협력(community-based collaboration)” 등으로 그 개념이 확대되고 있다(Dukes, 2004). 최근의 경향은 특히, 합의형성의 필수요건으로 이해관계자 간의 허심탄회한 대화와 참여를 강조한다. 때문에 환경 갈등에 대처할 때 다양한 이해당사자들에 대한 고려는 필수적이다.

이러한 이해는 객관성(objectivity)이 아닌 주관성(subjectivity)을 기반으로 한다. 본 연구에서는 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등(엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등) 사례의 탐색의 대상을 주관성으로 정하였다. 지금까지 국내 도시계획 분야의 경우 이러한 주관성을 위한 연구의 비중이 객관성을 위한 연구의 비중에 비해 매우 낮은 경향을 나타내었다. 이는 실증적 학문의 확실성이 가지는 검증의 정확도가 실제 실행을 다루는 계획 실행에서 매우 중요한 역할을 해 왔다고 볼 수 있다. 그러나 현재 협력적 거버넌스를 위한 협력과 중재 그리고 합의를 위해서는 객관성에 대한 고려보다 더 중요한 것이 주관성에 대한 접근이다. 즉, 이해집단의 성향에 대한 주관적 이해의 접근법이 필요한 것이다. 이와 관련하여 이수장(2013)은 그의 논문에서 푸코를 다루며 다음과 같이 표현한다. 푸코가 바라본 실재 작동하는 합리성의 분석은 어느 누구도 객관성의 기준이 되는 완벽한 진리 형태인 보편성의 존재를 아직까지 검증하고 증명하지 못하였으므로, 우리는 객관적 보편성이 존재하지 않는 것처럼 활동해야 한다는 가정에서 출발하고 있다고 한다. 이를 다시 말하면, 보편성을 탐색하고 모색하는 방법이나 객관적 접근법에 시간을 낭비하지 말라는 것으로 해석된다(이수장, 2013). 이는 협력적 거버넌스를 저해하는 환경갈등 양상에 대한 근본적 질문을 가능하게 한다. 즉, 협력에 있어 보편성은 상대적인 것으로 보이고 절대적인 의미가 가정되어야 할 객관적 접근법에 대한 의문을 가능하게 하는 것이다. 협력적 거버넌스에서 추구하는 의사소통에서 권력은 항상 존재하며, 관여한다. 지배로부터 자유와 미래를 위한 보다 큰 민주주의, 강력한 시민사회를 향해 나가는 것이 우리의 목표라고 볼 수 있는데, 이를 달성하기 위해서는 권력의 실재를 이해하는 것이 필요하다.

본 연구에서 사용한 방법인 Q 방법론은 이러한 주관성의 연구를 위해 적합한 방법으로 의의가 있다. 이를 이용해 실제 계획 실행에서 주관성이 어떻게 파악되는지에 대해 이해를 증진하고 이후 예상할 수 있는 갈등들에 대한 선제적 대응을 가능하게 할 수 있다.

3) 협력적 거버넌스와 협력적 계획

본 연구의 연구 대상인 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등은 주민과 이해관계자들의 주관성 반영이 협력적 거버넌스와 협력적 계획 실행 측면에서 중요하다는 의미를 내포하고 있다. 경제학자 캐네스 애로우(Kenneth Arrow)는 일찍이 ‘불가능성 정리’로서 개인의 선호가 집단 선호로 옮겨질 수 없음을 이론적 측면에서 보여주었다고 한다(장욱, 1995). 즉, 모두를 한 번에 만족시킬 수 있는 단 하나의 해결책은 존재하지 않는 것이다. 이는 이해당사자 간의 갈등을 피할 수 없는 현실로 고려해야 하는 것으로 귀결되게 된다. 현재 도시계획과 행정에서도 이러한 갈등을 다룰 수 있는 문제 해결방안을 제시하는 쪽의 내용이 강조되고 있다. 그중에서도 특히 정부의 실행을 대표하는 소수의 전문적인 계획가가 제공하는 하향식의 합리성만으로 해결하기 힘든 갈등의 문제를 시민들의 적극적인 참여와 협력으로 보완하는 형태인 협력적 거버넌스(Collaborative Planning)의 개념이 강조되고 있는 것이다. 이는 점점 더 복잡하고 다양한 문제들이 제기되는 현대 사회에서 대응적으로 접근하는 실행의 방법이기도 하다.

이러한 협력적 거버넌스는 계획이론 중 하나인 협력적 계획(Collaborative Planning)을 바탕으로 한다. 협력적 계획은 여러 이해관계자들 간의 ‘협력’과 상충되는 갈등들 사이의 ‘중재’가 핵심이다. 패치 힐리(Healey, 1997)는 ‘협력적 계획’을 주장하면서 도시계획에 있어서 서로 다른 집단들 간의 네트워크를 이어줄 수 있도록 다문화 간 의사소통, 상호 이해와 신뢰 등을 회복시키기 위한 계획 방향을 강조하였다. 이는 협력과 중재 자체에서 중요하게 여겨지는 이어짐에 대한 강조이며, 서로 간의 합의의 전제조건인 만남과 참여, 이해당사자들의 적극적 문제 제기 등을 필요로 한다고도 볼 수 있다. 패치 힐리가 그의 저서 “협력적 계획”에서 분절된 사회에서 추구해야 하는 계획 방향에 대한 논의를 진행하였다. 그녀는 과학적 도구적 이성에 의해 혜택을 받는 현대 사회는 객관적이고, 과학적 전문가에 대한 믿음이 매우 큰데, 이에 영향받은 현재 계획 전문가들 대부분은 취하는 가치와 사실을 분리하고 객관적·중립적 사실만을 집중적으로 다루려고 한다고 주장한다. 이는 계획의 현실에서는 가치의 미(未) 고려와 주어진 목적에 대한 실행에만 집중한 나머지 계획 대상인 시민들이 가지는 특별한 가치, 이해 등의 ‘문화적 맥락’을 반영하지 못하게 된다. 이러한 약점은 계획의 실제 실행에서는 보완이 이루어져야 하고, 특히 세계관 차이로 인한 서로 다른 사람의 추론 방식에 대한 각각의 주장을 무조건 배제하는 접근법은 지양해야 한다고 한다. 즉, 소외될 수 있는 소수의 이해를 적극적으로 반영시키면서 더 많은 차이에 대한 공론화 및 합의를 추구하는 의미에서 ‘협력’과 ‘중재’를 위한 적극적인 시민참여 방향의 보완인 협력적 거버넌스는 기존의 상징적 의미보다 더 크게 중요성을 강조해야 한다고 주장한다(Healey, 1997).

이러한 ‘협력’과 ‘중재’의 중요성이 부각되고 있음에도 그 실행적 부분의 한계가 존재한다. 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등은 이러한 거버넌스를 위한 주민참여 개념과 이해관계자들의 주관적 가치를 고려한 계획 실행이 쉽지 않음을 단적으로 보여주었다. 실제 계획 사례에서는 협력적 계획의 협력을 위한 전제조건인 주민들의 이해와 인식의 제고와 반영이 잘 이루어지지 않는 형태를 종종 목격한다. 이에 이러한 갈등 사례의 주관적 차이는 무엇이며, 이해집단들 간의 인식 차이 및 가치 등은 어떠한지에 대한 실제 계획 실행의 심층적 이해가 우선돼야 한다.

4) 뉴스테이 개념 및 민간임대주택사업의 입지 선정 한계

부산광역시 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업은 뉴스테이 사업이다. 2017년 갈등 당시 부산시 사상구 주례동 산 74-4(주례 3지구)에는 임대주택 공급을 위한 뉴스테이 사업 대상지로 선정되어 계획이 진행되고 있었다. 뉴스테이 사업은 중산층의 주거안정 문제를 해결하기 위해 도입된 민간기업형 임대주택이다. 임대주택사업의 시공은 민간건설업체가 담당하며, 건물의 운영 및 관리는 한국토지주택공사가 설립한 리츠(REITs·부동산투자회사)가 맡는다. 2015년 12월 29일부터 시행된 「민간임대주택에 관한 특별법」에 따라 뉴스테이 공급촉진지구를 지정해 사업을 진행하며, 지정된 대상지에서는 개발 인허가 절차 단축, 재산세·취득세·법인세 감면 등의 다양한 혜택을 받을 수 있다(기획재정부, 2017). 2018년 7월에는 뉴스테이의 장점을 살리면서 공적인 성격을 강화하는 방향으로 개정되어 ‘공공지원 민간임대주택’사업으로 결정된 후 현재에도 계속 진행되고 있다.

그러나 뉴스테이는 현재 그 입지 선정에 대한 논란이 있다. 미래 세대를 위한 유보지 개념인 그린벨트의 훼손의 90% 이상이 공공 부문에서 진행된 것이라는 비판과 함께, 민간사업자를 위한 개발에 개발제한구역 해제 제안권 같은 과도한 혜택이 제시되어있다는 비판이 있다.2) 이러한 비판은 본 연구의 목적인 사례의 심층 이해에 대한 필요성에 그 무게를 더해준다. 즉, 공적 성격의 개발 실행을 쉽게 하기 위해 싼 가격과 시장원리를 찾는 방향성으로 쉽게 희생되는 자연환경의 훼손적 의미의 원인을 되돌아보아야 한다는 부분에서, 본 연구인 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사례에 대한 주관적 인식 탐색 연구의 필요성과 그 방향을 같이하는 의의가 있다고 볼 수 있다.

5) 왜 부산시 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등인가?

부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등(엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등) 사례는 밀양 송전탑 반대 운동, 천성산 터널 반대 운동 등 다른 환경갈등들에 비해 언론의 주목을 상대적으로 덜 받은 사례이다. 그러나 이 갈등 사례가 의미하는 바는 위의 갈등 사례만큼 의미가 있는 사례이다. 이러한 의미에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.

첫째로, 부산의 난개발은 산지 난개발이라는 부분에서의 의미이다. 현재 도시계획에서는 난개발에 대한 접근이 중요한 이슈로 떠오르고 있다. 뉴 어바니즘(New Urbanism), 스마트 성장(Smart Growth) 등 토지의 효율적 사용을 위한 다양한 접근들이 이루어지고 있는 것이다. 우리나라의 경우도 난개발에 대한 고려는 계획에서 뗄 수 없다. 그런데 우리나라의 경우 국토의 약 70%가 산지를 차지하면서 토지 이용에 있어 이러한 산지 난개발의 고려는 필수적이다. 특히 부산은 대도시 중에서도 산지 비율이 높다. 부산은 산지의 비율이 거의 50%에 다다르면서 서울에 비해 2배 높다. 이는 부산의 높은 산지 비율을 보여주는 것으로 부산의 난개발에 대한 접근에서 산지는 필수적으로 고려해야 하는 사항이다. 국토의 효율적 이용이라는 난개발 방지 차원의 큰 이슈로서 본 갈등 사례인 엄광산의 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등 사례가 큰 의의가 있다고 판단된다.

두 번째로, 부산시 난개발의 실제적 위협의 의미에서도 본 사례를 연구할 필요성이 있다. 부산시는 2020년 공원 일몰제로 수많은 공원의 개발이 예정되어 있다고 볼 수 있다.3) 이는 부산시 난개발에 대한 위협이며, 특히 산지 공원이 많은 부산에서 산지 난개발로 이어질 수 있는 잠재적 위험이 있다. 본 연구의 경우도 부산시 산지 난개발과 관련된 사례연구로 대상지가 비록 도시공원으로 지정되어 있지 않았으나, 공원 일몰제로 인한 난개발 위험에 처해있는 부산 산지의 위협적 현실과 그 맥락을 같이 한다고 볼 수 있다. 또한 다음으로, 부산시 난개발은 실제적으로 공공성에 대한 고려가 미흡한 결과로 발생한 것이다. 이에 대해서 윤일성(2012)은 부산시의 대규모 난개발에 대한 비판적 접근을 그의 논문에 게재하였다. 부산시의 부동산 개발업자, 건설업체, 부산 시의회, 부산시, 도시계획 및 건축 전문가 집단 등에 대한 집단별 성격과 그들이 맺고 있는 관계를 분석하여 부산 난개발에 실질적으로 위협이 되는 사항들을 밝혔다. 즉, 이는 부산시 지역 엘리트들의 부정적 연결 등은 부산시 난개발을 위협하는 것이고 이러한 것에서 벗어나 다시 시민사회의 참여와 공공성의 회복에 대한 재고찰이 필요하다는 것이다. 이러한 난개발 위험은 본 사례 지역인 엄광산의 자연훼손 문제와 연결된다. 그리고 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등 사례와 관계된 각 집단들의 실제적인 난개발에 대한 인식의 사례적 이해를 필요로 하게 만든다고 할 수 있다.

마지막으로, 본 연구의 사례가 내포하는 지속가능성의 의미이다. 현재 기후변화와 환경훼손의 대응으로 지속가능성의 개념이 강조되고 있다. 본 연구의 갈등 사례는 지속가능성의 의미와 협력적 거버넌스적 측면이 맥락을 같이하는 것을 보여준다. 스캇 캠밸(Campbell, 1996)은 그의 논문에서 지속가능성의 3가지 요소인 경제적, 환경적 그리고 형평적 요소가 서로 다르기 때문에 상충은 필연적이며, 이들의 균형이 중요하다는 주장을 지속가능성의 갈등 삼각형으로 설명하였다. 주민들이 반발할 때 가장 큰 근거로 제시하였던 것이 바로 ‘환경훼손’에 대한 문제와 ‘주민의견 반영의 미흡’이었는데, 지속가능성 삼각형의 환경적인 부분인 주민들의 주장과 행정에서 주거 부분의 형평적 요소로서 임대주택 공급 부분이 실제로 나타나며 이러한 캠밸의 상충의 모습을 표면적으로는 그대로 보여주는 것으로 이것은 시민 및 여러 이해집단들의 참여를 위한 방안이 실제 제대로 되고 있는지 재고찰해 보게 한다. 또한, 마이클 뉴만(Neuman, 1991)은 그의 논문 “Utopia, Dystopia, Diaspora”에서 계획가적 접근을 밝혔다. 계획가가 난개발을 다룰 때 환경적 측면을 위한 성장관리(growth management)적 시도뿐만 아니라 문화적 다양성을 고려한 공동체까지 고려해야 한다는 것이다. 이는 다원적 사회의 중재의 장을 위한 협력적 계획과 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등 사례가 서로 깊게 연관되어 있음을 나타내는 것이다. 즉, 본 연구의 대상인 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등의 원인 이해를 위해 각 이해관계자들의 주관성의 탐색의 의의를 제시한다고 볼 수 있다.

2. 연구문제

본 연구의 연구문제는 연구목적과 이론적 고찰을 종합하여 다음과 같이 설정하였다. 그리고 이러한 연구문제를 가지고 본 연구는 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등(엄광산 주례 3지구 뉴스테이)의 사례 분석을 통해 심층적 이해 연구를 진행하였다.

첫째, 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책의 실행에 있어 이해관계자들의 주관적 인식은 어떠한가?

둘째, 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책의 협력적 거버넌스 실행을 실제로 방해하는 원인은 무엇인가?

셋째, 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책 실행 과정에서 이해관계인 공무원, 전문가, 주민 세 집단의 협력적 거버넌스 관점에서 유사점 및 차이점은 무엇인가?


Ⅲ. Q 방법론을 활용한 이해관계자들 인식 분석

본 연구는 연구방법으로 인간의 주관성을 연구할 수 있는 Q 방법론을 채택하였다. 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등(엄광산 주례 3지구 뉴스테이)사례를 대상으로 한 이러한 방법은 본 연구의 목적인 갈등에 대한 이해관계자들의 주관적 인식을 탐색하게 해 줄 것이다. 또한, 갈등사례에 있어 가설 추론을 위한 주관성의 심층적 탐색적 접근법으로서 그 의의가 있다.

1. 분석방법: Q 방법론(Q methodology)

Q 방법론은 인간의 주관성을 이해하는 방법이다. Q 방법론은 기존의 정해진 가설로부터 시작하는 논리(reasoning from the hypothesis)가 아닌 가설 자체로 향하는 논리(reasoning to the hypothesis), 즉 가설 발견의 논리를 바탕으로 한다(김헌수·원유미, 2000). 이러한 Q 방법론은 윌리엄 스티븐슨에 의해 고안된 방법인데, 지금까지 과학에서 연구의 타당도와 신뢰도의 미충족 때문에 많이 다루지 않고 지나쳤던 인간의 주관적 영역인 태도, 신념, 가치 등을 객관적으로 다루고 연구하기 위한 철학적, 심리학적, 통계적 측정과 관련된 개념을 통합한 방법론이다. 다시 말하면, 이는 인간의 주관성을 자연과학에서 중요시하는 정량적 접근을 통해서 연구할 수 있는 방법이라고 한다(김흥규, 2008).

이러한 Q 방법론은 어떠한 기준을 하나를 가지고 다른 것을 설명하는 외부로부터의 설명 방법이 아니라, 기준 자체와 함께하는 내부로부터 이해하는 접근법이다. 이것은 연구자가 임의로 설정한 가정에서 출발하는 기존의 연역적, 귀납적 연구방법론으로 불리는 R 방법론과 달리, 행위자이며 대상자인 응답자가 스스로 그들의 의견과 의미를 형성해가는 자결적 정의(operant definition) 개념을 연구자가 조작적 정의(operational definition)로 채택하는 가장 핵심적이고 중요한 이유가 된다고 한다. 여기서 과학적이라는 의미는 체계적인 과학의 방식으로 객관적인 방법을 적용한다는 의미이며, 구체적으로는 통계적 방법인 요인분석을 사용하는 것이다. 기존의 주류 방법인 R 방법론에서의 요인분석은 모집단에 대한 변수를 가지고 요인화하는 것과 달리, Q 방법론에서는 사람의 주관적 의식을 요인화하게 된다. 눈여겨볼 점은 두 방법론의 차이가 단순히 변수와 사람을 바꾸는 것이 아니라, 개인 간에 차이가 있는 인간적 특성의 관점에서 전환을 시켜 개인의 고유한 가치 준거의 관점으로 생각을 바꾸는 것이다.4)

2. 연구 절차 및 자료처리

자료처리는 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 환경갈등과 밀접한 관련이 있는 대상자들을 선정하여 그들을 대상으로 Q 방법론을 진행하였다. Q 방법론은 4가지 단계로 진행되는데 첫째 Q sample 추출, 둘째 P sample 선정, 셋째 Q sorting, 그리고 넷째 Q 분석으로 구성된다. 첫째 단계인 Q sample 추출은 연구주제와 관련된 진술문, 즉 담론 집합의 추출을 말한다. 본 연구에서는 2017년 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업 진행 당시 나왔던 여러 담론들과 협력적 거버넌스 개념과 관련해서 초점을 맞추어 추출하였다. 둘째 P sample 선정 단계는 주관성에 대한 응답자를 구성하는 단계인데 이는 추출된 Q 표본에 대한 주관성을 표시하는 응답자를 선정하는 것이다. 셋째 Q sorting 단계는 응답자가 Q 표본으로 분리된 설문지 항목들에 대한 주관성을 직접 표시하는 것이다. 넷째 Q 분석은 분류된 진술문을 바탕으로 요인분석을 통해 담론들에 대한 경향을 파악한 후 범주로 분류하는 것이다(진상현, 2011).

본 연구에서 진행하는 Q 방법론을 요약하면 다음과 같다. 먼저 연구 대상은 부산광역시 사상구 주례 3지구에 거주하는 주민 6명과 뉴스테이 관련 근무를 하는 공무원 6명, 그리고 환경갈등을 다룰 수 있는 도시계획 전문가 6명을 선정하였다. 연구 대상은 적극적으로 연구에 동의하거나 추천 또는 무작위 방법으로 선정된 대표성이 있는 이들을 설문 연구 대상으로 정했다. 연구 기간은 2018년 9월 1일부터 2018년 11월 30일까지이며 연구 도구는 20문항 설문지를 사용하였다. 본 연구에서 Q 방법론이 진행된 내용은 구체적으로 다음과 같다.

1) Q sample 추출

본 연구에서는 신문기사 및 관련 문헌을 활용하여 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업과 관련된 Q sample을 추출하였다. 진술문 수집 방법에는 응답자 자신으로부터 직접 표본을 얻는 자연적 표본(naturalistic sample) 추출과, 기존의 문헌 등을 통해서 얻는 기성 표본(ready-made sample) 추출법이 있는데(진상현, 2000), 본 연구에서는 사례와 관련된 문헌과 신문 등을 반영한 기성 Q sample을 추출하는 기성 표본추출법을 선택하였다. 신문기사 활용을 위해 “뉴스테이 주례 3지구”의 검색어로 검색하고 선택하여 담론문항 40개를 추출하고, 이 중 협력적 거버넌스와 환경갈등을 반영한 20개를 선별하여 Q sample을 추출하였다. Q sample에서는 진술문의 수가 일반적인 논문에서 20~80개 정도 볼 수 있다고 한다. Q 분류에 사용하는 진술문의 수는 요인분석의 기초가 되는 상관계수의 신뢰도를 규정하기 때문에 충분히 많을수록 좋지만 문항이 너무 많으면 분류자의 부담과 문항의 비교 문제 때문에 반응의 신뢰도가 낮아질 우려가 있으므로 적당해야 한다고 한다(김헌수·원유미, 2000). 본 연구에서 추출된 Q sample은 <Table 1>과 같다.

Table 1. 
Extracted Q samples


2) P sample: 응답자 구성

P sample 구성은 다음과 같이 갈등 대상인 주민(resident) 6명, 공무원(public official) 6명 그리고 환경갈등을 연구하는 전문가(professional) 6명으로 구성하였다. 이것은 실제 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업의 대상자이자 시민참여적 입장으로 지역공동체의 이해를 나타내는 주민, 그리고 갈등 사례에 대한 지식과 이해가 깊은 전문가, 그리고 실제 뉴스테이에 대한 행정적 실행을 담당하고 있는 공무원으로 본 연구와 관련성이 높은 이들로 구성하였다. 구체적으로 주민의 경우 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업 시 직접적인 외부 영향을 받을 수도 있었던 대상지 바로 옆에 거주하고 있는 지역주민으로 선정하였으며, 공무원은 해당 지역 관할 공무원과 부산시 도시계획직과 관련된 공무원으로 구성하였다. 사업 진행 당시 행정을 직접 진행하였던 공무원을 대상으로 하기 위해 직접 실무를 담당하신 사상구청 건축과를 방문하였으나 해당 공무원은 이미 다른 지역으로 발령 난 상태로 접근하기 어려워, 그 대안으로 임대주택사업인 뉴스테이 등 도시계획직 업무에 대부분 관여된 도시계획직 공무원을 선정하였다. 전문가의 경우 도시계획 갈등 관련 연구와 사업을 많이 다루는 도시공학과 박사 및 박사과정 대학원생을 최종적으로 선정하였다. 응답자 수의 경우 Q 방법론에서 모집단은 사람이 아닌 의식이기 때문에 P 표본이 일반적인 설문조사처럼 많을 필요는 없다. 그리고 대상을 선별하는 것 또한 반드시 관련 전문가만으로 구성할 필요도 없다는 것을 밝혀두고자 한다(진상현, 2011).

3) Q sorting: 진술문 정렬

본 단계인 Q sorting의 경우 응답자들이 설문지의 진술문에 대하여 주관성을 나타내는 단계이다. 조사 과정에서는 응답자들은 개별 진술문의 객관적 사실 여부와 상관없는 주관적 동의 여부에 따라 -3인 ‘매우 그렇지 않다’에서부터 +3인 ‘매우 그렇다’까지 7단계 분류 속에서 주관성을 표시해 주었다.

4) Q 분석

Q 분석은 바로 전 단계인 Q sorting의 결과를 활용하여 요인분석을 실시하여 경향을 보고 다시 특정 범주로 명명화하는 단계이다. 기존의 주류 방법인 R 기법 요인분석으로 구분되는 객관성을 위한 요인분석의 경우 상호 독립적이라고 볼 수 없는 변수들을 대상으로 그들의 상관관계를 알아보고, 변수들 간의 상관관계가 높다는 현상 이면에 변수들에 영향을 미치는 잠재적 요인 혹은 인자(factor)가 작동하고 있다는 가정하에, 이런 잠재적 요인들을 찾아내 모집단의 특성을 보다 명확히 이해하는 방법론이다. 그러나 본 연구에서 사용하는 Q 분석의 Q 기법 요인분석의 경우, R 기법 요인분석의 변수가 응답하는 사람으로 바뀐다. 그리고 모집단 자체는 응답자인 사람이 아니라 주관적인 인식으로 바뀐다. Q 기법 요인분석은 변수(사람) 간의 높은 상관관계를 밝히고, 높은 상관관계 이면에 이들에게 영향을 미치는 잠재적인 요인이 있을 것을 가정한다. 즉, 사람들의 인식에 영향을 미치는 어느 정도의 범주화된 개념을 찾아가는 것이 바로 Q 기법 요인분석이다(진상현, 2006). 본 연구에서는 P sample인 응답자들의 인식을 분석하여 이들 집단에 어느 정도 공통적으로 작용하는 범주화된 개념을 밝혀 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등에 관한 그들의 인식 차이를 밝히고자 한다.

본 연구에서는 총 20개의 진술문에 대해 18명의 응답자가 응답하였다. Q 기법 요인 분석을 진행하였으며, 요인 회전에는 요인 숫자에 초점을 맞춘 Varimax 회전법을 사용하여 연구를 진행하였다. 분석을 위한 컴퓨터 소프트웨어로는 R x64 3.4.1 프로그램을 사용하였다.5)

3. 연구결과 및 결과해석
1) 연구결과

자료는 총 20개 진술문에 대해 18명의 응답자가 응답하였다. 이를 활용하여 R 프로그램으로 Q 기법 요인분석을 진행하였다. 결과는 다음과 같이 나타났다.

분석 결과 고유값(eigen value)이 1 이상인 요인이 8개 있으며, 신뢰도는 8개 모두 0.80 이상이다(Table 2). 고유값은 많은 연구자들이 사용하는 방법으로 요인을 유지할지 탈락시킬지 결정하기 위한 가장 흔한 준거라고 한다. 고유값이 1 또는 그 이상의 요인들을 유지하면 되며, 1 미만의 경우 요인 결정의 컷오프 지점(cut-off point)으로 간주되게 된다고 한다(Watts and Stenner, 2012). 그러나, 본 연구에서는 고유값 충족 기준을 만족하는 요인의 수가 8개로 많아 특징 부여에 어려움이 있어 3개의 요인으로 결정하였다. 이는 고유값의 판단이 절대적이지는 않다는 근거를 바탕으로 진행되었다. 비록 고유값이 1보다 크더라도 의미 없는 또는 ‘가짜 요인’을 추출할 수 있다. 또한, 고유값이 1보다 작다고 하더라도 드러나지 않고 남겨진 의미 있고 ‘중요한 요인’을 발견할 수도 있다는 것이다. 즉, 사실상 고유값이 Q 기법 연구에서 상대적으로 무의미하다는 주장이 있는 것이다(Watts and Stenner, 2012). 이러한 내용을 Q 방법론 선행연구에서 고려해 반영한 논문을 참고하고 종합적으로 고려하여 3가지 요인을 결정하고 연구를 진행하여 다음과 같은 결과가 나타났다.

Table 2. 
Eigenvalue and reliability of factors


18명의 응답자(interviewees)들은 다음 3개의 가치 유형(type)에 해당됨을 알 수 있다. <Table 3>은 각 응답자에 해당하는 요인을 보여주고 있는데 각 응답자들은 (T) 표시된 요인에 가장 많이 해당된다. 제1유형(type 1)은 7명, 제2유형(type 2)은 8명, 제3유형(type 3)은 2명이 해당됨을 알 수 있다. 이와 같이 제1유형과 제2유형에 가장 많은 응답자가 해당되고 있으며, 각 유형들 간의 상관관계는 다음 <Table 4>와 같다.

Table 3. 
Factor loading of interviewees


Table 4. 
Correlations among three types


제1유형은 제2유형과 상관관계가 어느 정도 높지만 제3유형은 다른 유형들과 상관관계가 거의 없다고 볼 수 있다. 이러한 요인들 간의 상관관계는 기존의 연구인 R 연구에서의 요인분석방법과는 달리 각 요인 간의 완전한 독립성(orthogonality)을 전제로 하지 않기 때문에 상관관계의 높고 낮음에 따른 요인 추출방법의 논란은 제기되지 않는다고 한다(진상현, 2000).

각 진술문(statement)에 대한 요인점수(factor score)는 <Table 5>와 같이 제시하였다. 각 진술문에 대한 요인점수는 각 유형이 대표적으로 각 진술문에 대해 어떻게 응답하는가를 나타내는 것이라 볼 수 있다고 한다. 한가지 예를 들면 <Table 5>를 보면, 유형2에 대해서 19번 진술문의 요인점수가 3을 나타내므로 “엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책은 주민들 보다 행정가들의 결정에 전적으로 맡겨야 한다.”라는 진술문에 적극적으로 찬성하고 동의하는 유형이라고 볼 수 있다. 본 연구에서는 결과해석을 위해 각 유형의 특성과 공통점 등에 대한 해석을 진행할 때 <Table 5>가 가장 기본인 기준이 되었다. 그러나 해석 시에는 편리한 설명을 위해 재구성하여 나타내었다.

Table 5. 
Statement factor score


2) 결과해석

결과 및 요인 해석은 두 부분으로 나누어진다. 첫째는 각각 요인이 가진 유형의 특성을 찾는 것이고, 두 번째는 각 요인들 공통으로 공유하고 있는 특성을 찾는 것이다. 본 연구에서는 각 유형의 특성을 파악한 다음 서로 다른 유형들 간의 공통적인 특성이 무엇인지 확인하였다.

본 연구에서 각 요인의 요인별 특성을 찾는데 다음과 같은 방법을 참고하였다. 각 요인의 특성을 발견할 수 있는 방법은 세 가지 방법이 있다(Steven et al., 1999: 진상현, 2000에서 재인용). 첫 번째로는 각 요인에서 강하게 응답한 진술들을 가지고 해석하는 것으로, 적극적 찬성과 적극적 반대를 나타낸 진술들을 중심으로 요인의 특성을 해석하는 것이다. 두 번째는 다른 요인들과의 차이를 나타내는 해당 요인의 특성을 가지고 해석하는 것이다. 세 번째로는 주제별로 나누어 각 주제에 따른 요인의 특성을 해석하는 것이다. 요인 해석에 있어 연구자 스스로의 주관을 제외하고 본 연구를 진행할 수는 없으므로 이러한 개입은 필연적이지만, 무조건적·무제한적으로 자유롭게 개입할 수 있다고도 볼 수는 없다. 그 근거는 요인점수에 제약을 받으면서 진행되기 때문이다. 본 연구에서는 높은 점수를 획득한 진술문과 다른 요인들과 구별되는 진술문들을 통해 요인의 특성을 해석하였다.

(1) 제1유형: [환경훼손 반대] 협력적 거버넌스 옹호형

제1유형(type 1)은 7명으로 전문가 3명과 주민 4명이 이에 해당하는 유형이다.

첫째로 제1유형과 관련하여 강한 긍정과 부정을 보인 문항들의 성향을 살펴보면 다음과 같다. <Table 6>에 나타난 바와 같이, 제1유형은 엄광산 뉴스테이 사업에서 협의의 중요성에 대해 강하게 동의한다. 그리고 주민들을 반영하지 않고 행정가의 의견에 전적으로 맡기는 것에는 강하게 반대하고 있다. 이는 협력적 거버넌스에서 중요시 여기는 민관 간의 협력에 대해 강하게 동의하는 유형이다. 그리고 다음으로 엄광산 주례 3지구 뉴스테이로 인해 발생할 환경훼손의 심각성에 대해 깊은 우려를 표하는 것에 강하게 찬성하고 있다. 이는 뉴스테이 사업이 엄광산 훼손으로 이어져 심각한 환경훼손으로 귀결될 것에 대한 강한 우려를 표하는 것이다. 이들은 또한, 환경훼손을 야기하는 부적합한 입지인 뉴스테이 임대주택 사업이 주는 효용 자체에 대해서도 강한 의문을 제기하는 것으로 해석된다.

Table 6. 
Statements strongly in favor of or strongly against ‘Type 1’


다음으로 다른 유형들과 구분되는 제1유형만의 고유한 특징은 나타내는 진술문들은 <Table 7>과 같다. 제1유형은 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업이 인근 주민의 주거 기본권에 대한 침해를 일으킬 수 있다는 내용에 동의하고 있으며, 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책이 주민편익보다는 행정의 정책방향에 맞추어 움직일 소지가 있다는 내용에 동의함으로써 협력적 거버넌스에서 강조하는 시민참여의 미 고려에 대한 우려를 표출하고 있다고 해석된다. 이와 함께 엄광산 자연환경 보존과 관련하여 다른 유형들에 비해 비교적 강한 긍정을 표현함으로써 엄광산 환경훼손을 막아야 한다는 입장을 표출하고 있다. 그리고 부적합지 임대주택 공급이 부산시 주택문제를 해결할 수 없으며 환경훼손만을 일으킬 것으로 보는 것으로 판단된다.

Table 7. 
Statements that ‘Type 1’ has agreed higher or lower than other types


이러한 문항별, 유형별 비교를 종합하면 제1유형은 환경훼손 반대 - 협력적 거버넌스 옹호 유형이라 볼 수 있다. 이는 행정만이 해결책이라는 문제의식에서 벗어나 협력적 거버넌스 강화를 위한 시민참여의 필요성을 깊게 인식하는 유형이며 또한, 자연환경적 측면에서 보존의 필요성을 깊게 인식하고 있는 유형이라고 볼 수 있다.

(2) 제2유형: [환경훼손 반대] 행정절차 불신형

제2유형(type 2)은 8명으로 공무원 대다수인 4명과 전문가 3명 그리고 주민 1명이 이에 해당하는 유형이다.

첫째로 제2유형과 관련하여 강한 긍정과 부정을 보인 문항들의 성향을 살펴보면 다음과 같다. <Table 8>에 나타난 바와 같이, 제2유형은 정책에 영향받는 이해관계자들의 각각의 의사가 미반영될 것임을 사전에 의식하고 있다. 이들은 협의 중요성에 동의하며, 유형1과 비슷하게 엄광산 주례 3지구 뉴스테이로 인해 발생할 환경훼손의 심각성에 대해 깊은 우려를 표하고 있다. 특이점으로는 부산 사상구 주례동 근처인 강서구 스마트시티의 배후 주거지로서 엄광산 뉴스테이 사업 대상지가 부정적이라는 인식을 하고 있다는 점이다. 이는 높은 경사의 비적합한 산지에 대한 난개발의 우려로 해석된다.

Table 8. 
Statements strongly in favor of or strongly against 'Type 2'


다음으로 다른 유형들과 구분되는 제2유형만의 고유한 특징은 나타내는 진술문들은 <Table 9>와 같다. 제2유형은 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업 진행에 있어 지역주민들에게 홍보가 진행되지 않는 것에 대해 크게 심각하게 생각하지 않는 것으로 보인다. 이는 주민 등 이해관계자의 이해 반영보다 행정의 주도적 실행을 당연하다고 인식하는 것이다. 정책 이해관계자 개개인의 의사가 강하게 작용하지 않을 것에 대한 요인점수 역시 이를 뒷받침한다고 판단된다. 이는 협력적 거버넌스의 실제 실행에서 실제 주도권은 행정에 있음을 의미한다고 해석된다. 그러나 인식에도 불구하고, 주민들의 합의가 어느 정도는 뒷받침되어야 함을 보여준다. 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업의 환경훼손과 관련해서 역시 부적합지에 대한 부정을 표현함으로써 환경훼손의 필요성을 역설한다고 판단된다.

Table 9. 
Statements that ‘Type 2’ has agreed higher or lower than other types


이러한 문항별, 유형별 비교를 종합하면 제2유형은 환경훼손 반대 - 행정절차 불신 유형이라 명명화할 수 있다. 이는 협력적 거버넌스의 실행이 필요하지만 그 주체는 결국 지방정부가 될 것이라는 인식을 바탕으로 하는 유형이다. 또한, 환경적 측면에 있어서는 산지 난개발의 위험에 대해 깊이 인식하고 있는 유형이라고 볼 수 있다.

(3) 제3유형: [환경훼손 반대] 지방정부 신뢰 유형

제3유형(type 3)은 2명으로 공무원 1명과 주민 1명이 이에 해당하는 유형이다.

첫째로 제3유형과 관련하여 강한 긍정과 부정을 보인 문항들의 성향을 살펴보면 다음과 같다. <Table 10>에 나타난 바와 같이, 제3유형은 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업의 협의 진행의 필요성에 대해 강한 부정을 내비치면서 협의보다는 행정의 실행을 더 중시하는 유형이라 볼 수 있다. 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업이 행정의 방향보다는 주민의 편익을 사전에 크게 반영해 접근할 것으로 인식하면서 행정에 긍정적 인식을 보여주고 있다. 이는 협력적 거버넌스적 접근보다 정부 정책의 신뢰가 더 크다고 인식하는 유형이라 볼 수 있다. 이외에 앞선 다른 유형들과 같이 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업의 환경훼손 위험에 대한 인식은 강하며 난개발에 대한 고려가 필요하다는 인식을 또한 가지고 있다고 해석할 수 있다.

Table 10. 
Statements strongly in favor of or strongly against ‘Type 3’


다음으로 다른 유형들과 구분되는 제1유형만의 고유한 특징은 나타내는 진술문들은 다음과 같다. <Table 11>에서 보는 바와 같이, 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 사업이 주민들과 협의 하에 진행되어야 한다는 의견에 강하게 반대함으로써 전적으로 지방정부의 행정이 진행해야 한다는 인식을 가지고 있는 것으로 나타났다. 또한, 대상지 주변 인근의 주거 기본권의 침해가 일어난다는 것에 강하게 반대하는 것으로 볼 때 이는 지방정부가 주거 기본권까지 다 다루어 줄 것이라 인식할 수도 있다고 해석된다. 그리고 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 정책이 산지 훼손으로 난개발 문제를 일으킬 것이다에 대해서 다른 유형들보다 강하게 찬성하면서 산지 훼손에 대한 인식이 매우 높다고 볼 수 있다.

Table 11. 
Statements that ‘Type 3’ has agreed higher or lower than other types


이러한 문항별, 유형별 비교를 종합하면 제3유형은 환경훼손 반대 - 지방정부 신뢰 유형이라 할 수 있다. 이는 협력적 거버넌스 보다 정부 자체의 실행에 대한 신뢰가 매우 크다는 인식을 가지고 있는 유형이라 볼 수 있다. 산지 난개발 훼손 측면에 있어서는 다른 유형들과 마찬가지로 이에 대한 심각성을 인지하고 있는 유형이라 할 수 있다.

3) 소결

Q 방법론의 분석결과를 요약하면 다음과 같은 3가지 유형으로 묶여진 이해관계자들의 주관성을 확인할 수 있다. 첫째로 1유형인 거버넌스 강화-환경훼손 반대 유형으로, 이는 행정 진행시 민·관 협력의 형태인 협력적 거버넌스의 중요성에 대한 강한 동의를 나타내는 유형이다. 행정만으로는 계획의 실제 실행에 대해 대처하기 힘들며, 이를 보완하기 위해 시민참여의 필요성을 강하게 인식하고 있다. 두 번째는 2유형인 행정의 주도적 실행-환경훼손 반대 유형으로, 협력적 거버넌스의 바탕인 시민과의 협의를 중요하게 인식하고 있으나 그 주체는 결국 지방정부가 되어야 할 것으로 행정의 주도적 실행을 중요하게 인식하고 있는 유형이다. 세 번째는 지방정부 신뢰-환경훼손 반대 유형으로 3유형에 속한다. 이는 실제 계획 실행에서 협력적 거버넌스의 기본 바탕인 민·관의 협의에 앞서 행정인 관의 역할이 더 중요하다고 보는 유형으로 정부의 적극적 역할에 대한 강한 신뢰를 주관성으로 인식하고 있는 유형이다. 이러한 세 가지 유형은 공통적으로 산지 난개발에 대한 부정적인 인식을 가지고 있기도 하다. 또한, 각각 유형은 1유형에 전문가 3명, 주민 4명, 2유형에 공무원 4명, 전문가 3명, 주민 1명, 3유형에 공무원 1명, 주민 1명으로, 어느 한 특정 이해집단이 무조건 어떤 형태를 띠는 것이 아니라 분산되어 있어 단순한 선결된 주관성의 예측의 한계를 보여주며, 이러한 인식의 분석이 필연적으로 동반되어야 함을 보여준다. 이러한 결과는 본 연구 환경갈등 사례에서 나타난 협력적 거버넌스 방해의 원인을 밝혀내기에 앞서, 어떠한 주관성이 사람들의 의식 속에 자리 잡고 있는지를 보여준다.

종합하면 이러한 Q 방법론의 결과는 2017년 발생한 엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등에서 작용하고 있는 구체적인 주관성과 내용을 제시함으로써 환경갈등에 대한 심층적인 이해를 가능하게 했다고 볼 수 있다. 이러한 주관성 인식의 결과를 취급하기 쉽게 범주화 및 명명화된 것을 활용하면, Q 방법론의 목표인 가설 추론을 위한 자결적 접근법을 달성할 수 있다. 그리하여 기존의 양적 연구방법의 한계를 보완할 수 있게 될 것이다.


Ⅳ. 결론 및 정책적 시사점

지금까지 Q 방법론을 활용해 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등(엄광산 주례 3지구 뉴스테이 갈등)에서 이해관계자들의 숨어있는 인식을 살펴보았다. 이는 다음과 같은 함의들을 가지고 있다. 첫째로, 본 연구의 접근법은 객관적 성질에 대한 증명이 아니라 주관성에 대한 이해를 추구하는 것이다. 각기 다른 이해집단들의 주관적 의식과 생각은 이제 연구에서 배제하여야 되는 것이 아니라 연구의 중심에 서야 하는 내용으로 판단된다. 즉, 현재까지 중심에 섰던 가설연역적(hypothetico-deductive) 경험주의 연구들의 약점인 가설 설정의 조작적 정의에 관한 지식의 화석화6)의 비판에 대한 보완을 위해 Q 방법론적 접근이 중요한 것이다. 이는 현재 존재하는 환경갈등을 위한 연구들을 위해 조금 더 객관적이고 효과적인 방향을 제시하는 것으로 볼 수 있다. 두 번째로, 환경갈등과 관계된 협력적 거버넌스의 실제 실행적 측면에서도 그 함의가 있다. 단순히 표면적인 연구들의 한계에서 벗어나 질적연구의 성격이 짙은 실제적인 실행에 대한 주관성의 연구는 앞으로의 계획의 실행에 있어서도 실제적으로 대응하게 하는 의미 있는 자료로 활용될 것이다. 이론과 실제의 연결은 도시계획에 있어서도 과거부터 계속해서 제기되어 왔던 실질적인 문제였다. 본 연구의 연구 대상인 부산 사상구 주례 3지구 민간임대주택사업 환경갈등 사례에서도 알 수 있듯이 우리는 협력의 중요성에 대해 인식을 하고 있으나 그 실제 실행은 쉽지 않다. 이러한 의미에서 구체적으로 어떤 어려움이 있는지에 대한 사례연구는 그 의의가 상당하다고 볼 수 있다.

이러한 본 연구는 정책적으로 시사하고 있는 바가 다음과 같다. 기존의 우리나라 도시계획 제도는 본 연구에서 다루었던 서로 다른 인식의 차이를 인정하고 접근하는 방법을 취한다. 이는 공청, 공람 등과 함께 행정집행에서 주민의견 수렴 등의 절차가 존재하는 것으로 확인할 수 있다. 그러나 본 연구의 갈등 사례에서 드러난 것과 같이 이러한 절차의 실제 실행은 쉽지 않다. 기존의 우리나라 도시계획 제도는 과거에 존재했던 여러 도시문제의 한계점을 다루기 위해 진화해 왔다. 1962년 「도시계획법」 제정으로 우리나라의 주체적인 제도적 기반이 마련되었으며, 도시계획 의결기관인 중앙도시계획위원회와 지방 도시계획위원회 제도가 도입되어 다수의 전문가들의 의견수렴의 기반이 마련되었다. 이후 시대적 맥락에 따라 1981년 도시기본계획 제도 도입으로 오직 도면의 축적에 따라 계획고시와 지적고시로 구분하던 성격에서 벗어나, 도시계획의 종합적이고 장기적인 발전을 달성하게 되었고, 2002년 선계획, 후개발의 제도적 측면과 산발적인 도시계획법 체계의 일원화를 달성한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 채택은 우리나라 전체에 대해서 도시계획 규제의 범위를 넓혀 지속가능성과 난개발의 선제적 고려를 가능하게 했다(최상철 외, 2015). 이러한 제도의 진화하는 특징은 효율적이고 합리적인 계획의 실행을 달성하게 하는 것으로 중요한 의의가 있다. 그러나, 본 갈등 사례에 영향을 준 뉴스테이 특별법(「민간임대주택에 관한 특별법」)은 특별법으로 기존의 이러한 도시계획 제도의 흐름과는 다소 뒤떨어진 방향으로 정립된 것으로 보인다. 뉴스테이 같은 제도들으 사례들은 실제적 계획 실행에서 시민들의 기존의 공청, 공람 등의 제도에 대한 접근을 소외시켜 민간의 개발이익을 위한 계획실행의 근거로 이용될 소지가 있다. 이는 지속가능성 등의 의미를 깊게 내포하고 있는 우리나라 도시계획 제도의 의의를 훼손하는 비공공적 성격을 띨 우려가 있다. 즉, 임대주택 공급을 민간에게 맡겨 개발이익을 쫓게 만들어 올바른 도시계획이 되지 못하게 될 수 있는 것이다. 이에 이러한 임대주택공급 제도에서 주민참여 등 기존의 도시계획 방향을 적극 수렴하여 공공성을 확보할 수 있는 제도적 수정이 필요해 보인다. 또한 환경갈등을 완화하기 위해 사회영향평가 등 조금 더 구체적이고 효과적인 제도적 체계의 필요성 또한 중요해 보인다. 그리고 협력을 위한 주민참여강화 방안 자체에 대한 부분도 더 연구가 진행되고 보완돼야 할 것으로 보인다. 그리하여 긍정적으로 진화하는 제도의 흐름이 더욱 강화되어 환경갈등이 발생하는 것을 완화시키는 방향으로 계획이 나아가야 할 것으로 보인다.


Notes
주1. http://news20.busan.com/controller/newsController.jsp?newsId=20170924000226 안준영, 2017.09.24., 부산일보 참조.
주2. https://www.ytn.co.kr/_ln/0102_201602191836179149 김우성, 2016.02.19., YTN 참조.
주3. http://news20.busan.com/controller/newsController.jsp?newsId=20171016000302 김경희, 2017.10.16., 부산일보 참조.
주5. 컴퓨터 프로그램인 R x64 3.4.1 프로그램의 Q 분석 실행은 다음의 웹사이트에서 제시된 오픈소스를 바탕으로 진행하였다. : Q 분석을 위한 R 프로그램 오픈소스 설명 웹사이트, https://github.com/aiorazabala/qmethod/wiki/Cookbook#7-explore-the-correlations-between-q-sorts
주6. 지식의 화석화란 경험과학에서 추구하는 일반화(generalization)를 향한 연구의 경향이 만들어내는 가설 설정의 중요성에 대한 간과적 경향의 부작용을 뜻한다. 인과관계 추론을 통한 일반화라는 목표가 자료의 분석 기법이 정교해지고 전산화됨에 따른 과학적 목표의 유일한 준거가 되어버린 현재에 제기되는 비판으로, 특정 방법론에 대한 성화(聖化) 현상이 만든 새로운 것을 볼 수 없거나 볼 수 없도록 만드는 지식을 재생산하는 현상을 일컬어 표현한 개념이다. 자세한 내용은 ‘김흥규의 Q 방법론(2008)’의 11-21페이지를 참조.

Acknowledgments

이 논문은 주저자의 석사학위 논문을 수정·보완한 것이며, 2016년도 정부(교육부)의 재원으로 한국연구재단의 지원을 받아 수행되었습니다. (NRF-2016R1D1A1B03935330)


References
1. 기획재정부, 2017. 「시사경제용어사전」, 세종.
Ministry of Economy and Finance, 2017. A Dictionary of Current Economic Terms, Sejong.
2. 김헌수·원유미, 2000. 「Q 방법론」, 서울: 교육과학사.
Kim, H.S. and Won, Y.M., 2000. Q Methodology, Seoul: History of Education and Science.
3. 김흥규, 2008. 「Q 방법론」, 서울: 커뮤니케이션북스.
Kim, H.K., 2008. Q Methodology, Seoul: Communication Books.
4. 윤일성, 2012. “부산시 대규모 난개발에 대한 비판적 접근”, 「한국민족문화」, 42: 205-239.
Yoon, I.S., 2012. “A Critical Perspective of Urban Development in Busan, South Korea: For Reforming the Construction-oriented Growth Coalition”, Journal of Koreanology, 42: 205-239.
5. 이수장, 2006. “환경갈등해결의 이론적 틀과 제도화 방안”, 「환경정책」, 14(1): 75-98.
Lee, S.J., 2006. “A Theoretical Explanation on the Resolution of Environmental Conflicts and Its Institutionalization”, Korea Environmental Policy and Administration Society, 14(1): 75-98.
6. 이수장, 2013. “미셀 푸코 사상의 도시계획에의 함의”, 「지방행정연구」, 27(1): 155-172.
Lee, S.J., 2013. “Michel Foucault’s Implication on Urban Planning”, The Korea Local Administration Review, 27(1): 155-172.
7. 장욱, 1995. “한국 계획과정에의 비판적 접근 (Ⅰ)”, 「국토계획」, 30(1): 5-27.
Chang, W., 1995. “Planning and Its Obituary”, Journal of Korea Planning Association, 30(1): 5-27.
8. 정주철·임재영, 2009. “환경갈등관리의 제도적 접근방안”, 「환경정책」, 17(1): 65-86.
Jung, J.C. and Lim, J.Y., 2009. “The Role of Social Impact Assessment for Environmental Conflict Management”, Journal of Environmental Policy and Administration, 17(1): 65-86.
9. 진상현, 2000. “환경재에 대한 가치 유형 분석: 영월 다목적댐 건설사업을 중심으로”, 서울대학교 석사학위논문.
Jin, S.H., 2000. “The Analysis of Value Types for Environmental Goods: Focusing on the Construction Work of Youngwol Multipurpose Dam”, Master’s Dissertation of Seoul National University.
10. 진상현, 2006. “Q 방법론: 주관적 의식에 관한 연구로의 초대”, 「국토」, 302: 123-131.
Jin, S.H., 2006. “Q Methodology: Invitation to Study on Subjective Consciousness”, Korea Research Institute for Human Settlement Monthly Magazine, 302: 123-131.
11. 진상현, 2011. “21세기 환경의식의 변화에 관한 주관성 연구”, 「환경정책」, 19(3): 1-24.
Jin, S.H., 2011. “A Study on the Subjectivity of Environmental Consciousness Change in the 21st Century: From Dong River to 4 Major Rivers”, Journal of Environmental Policy and Administration, 19(3): 1-24.
12. 최상철·박세훈·이희정·조주현·이주원, 2015. “광복 70주년 특집 우리나라 도시계획의 변천사”, 「도시정보」, 401: 3-32.
Choi, S.C., Park, S.H., Lee, H.J., Cho, J.H., and Lee, J.W., 2015. “A Study on the Changes of Urban Planning in Korea: The 70th Anniversary of Korea’s Independence Movement”, Urban Information Service, 401: 3-32.
13. Campbell, S., 1996. “Green Cities, Growing Cities, Just Cities?: Urban Planning and the Contradictions of Sustainable Development”, Journal of the American Planning Association, 62(3): 296-312.
14. Dukes, E.F., 2004. “What We Know About Environmental Conflict Resolution: An Analysis Based on Research”, Conflict Resolution Quarterly, 22(1-2): 191-220.
15. Healey, P., 1997. Collaborative Planning: Shaping Places in Fragmented Societies, Vancouver: UBC Press.
16. Lindblom, C.E., 1959. “The Science of “Muddling Through”, Public Administration Review, 19(2): 79-88.
17. Neuman, M., 1991. “Utopia, Dystopia, Diaspora”, Journal of the American Planning Association, 57(3): 344-347.
18. Susskind, L., Levy, P.F., and Jennifer, T.L., 2000. “Negotiating Environmental Agreements, How to Avoid Escalating Confrontation, Needless Costs, and Unnecessary Litigation”, Washington, D.C.: Island Press.
19. Watts, S. and Stenner, P., 2012. Doing Q Methodological Research: Theory, Method and Interpretation, California: Sage.