도시재생 수단으로서 지역자산의 의미와 활용실태 분석

1. 연구의 배경 및 목적

기존의 도시재생은 ‘성장과 개발’ 시대 아래 단편적인 물리적 환경개선을 중심으로 하는 정비사업 위주로 이루어짐에 따라, 지역의 역사·문화 훼손으로 인한 지역특성 및 장소의 고유성 훼손, 지역공동체 파괴, 이해관계자간의 갈등 증폭, 사회적 불평등 심화 등 많은 사회적 문제를 야기했다.

최근 이에 대한 반성과 함께 도시재생의 패러다임이 단편적인 물리적 환경 중심에서 물리적·사회적·경제적·환경적·문화적 측면 등을 포함하는 종합적인 재생으로 나아가고 있다. ‘안정과 성숙’사회 내에서 주택을 둘러싼 사람과 생활환경의 중요성을 인식하기에 이르렀고 주택보다는 주거지를 선택하는 개념으로 변화하고 있다. 주택시장 또한 실수요 중심으로 재편됨에 따라 주택과 생활환경의 개념은 삶의 질, 사람 간의 관계를 포함하는 것으로 확장되고 있다. 이는 재생(regeneration)이 근본적으로 기존의 방식(renewal, redevelopment, revitalization, rehabilitation 등)과 달리 지속가능한 경제·물리·사회·환경적 개선을 추구하는 종합적·통합적인 비전이자 행동(Roberts, 2000)임을 고려해봤을 때, 당연한 변화이자 결과라고 할 수 있다.

이러한 변화와 함께, 최근 지역자산은 도시재생을 위한 필수적인 존재로서 빈번히 거론되고 있으며 전국의 모든 지역에서 ‘지역자산을 활용한 도시재생’을 외치고 있는 실정이다. 대부분의 지역에서 역사·문화자원의 관광산업화나 지역축제의 개최 등 매우 유사한 전략을 통해 지역자산을 활용한 도시재생을 추진하고 있으나, 이처럼 좁은 스펙트럼을 갖는 지역자산을 활용한 도시재생은 보다 더 창조적인 도시재생의 실현에 걸림돌이 될 수 있다. 따라서 각 지역의 고유성과 희소성을 극대화할 수 있는 지역자산을 활용한 도시재생이 실현되기 위해서는 지역자산의 개념에 대한 재조명을 통해 다양하고 창조적인 조합의 지역자산이 도시재생에 활용될 수 있도록 하는 것이 필요하다.

이에 이 연구는 도시재생의 수단으로서 지역자산의 명확한 의미를 학술적으로 규명해보고자 한다. 또한 이를 토대로, 현재 국내 도시재생에 대한 지역자산의 활용실태를 분석함으로써 향후 도시재생에서의 지역자산 활용방향에 대한 시사점을 도출하고자 한다. 이러한 논의를 통해 지역자산을 활용한 도시재생의 실현에 있어, 재생이 필요한 지역의 자산을 파악하고 유형화할 수 있는 개념적·이론적 기틀을 마련하고 향후 지역자산을 발굴·활용할 수 있는 방법과 기술이 보편적으로 확대될 수 있는 기반을 마련하는데 기여할 수 있으리라 기대한다.

2. 연구의 방법 및 내용

이 연구는 서론에 해당하는 1장과 본론에 해당하는 2, 3, 4장, 그리고 결론에 해당하는 5장까지 총 5개의 장으로 구성된다. 본론의 경우, 크게 두 부분으로 구성되어 있는데, 향후 도시재생의 수단으로서 지역자산의 명확한 의미와 유형을 정립하는 부분과, 이를 바탕으로 국내의 지역자산 활용실태분석을 통해 현재 국내에서의 지역자산의 개념과 활용에 대한 인식을 살펴보는 부분이다.

각 장별 연구의 방법 및 내용을 살펴보면 다음과 같다(그림 1 참조). 1장에서는 이 연구의 배경 및 목적, 방법을 논하며, 2장에서는 지역자산과 관련된 이론의 고찰을 통해 지역자산의 개념을 정립하는데 이론적인 기틀로 삼으며, 지역자산 전반에 대한 선행연구를 검토하여 이 연구의 차별성을 도출한다.

Figure 1.

Research Flow

그 후 3장에서는 도시재생의 수단으로서 지역자산의 의미에 대한 개념적 기틀을 마련하기 위해, 국내외 문헌연구를 통해 지역자산의 개념에 대한 논의를 진행한다. 국내외 도시계획분야에서의 지역자산에 대한 용어 및 개념의 변천에 대한 비교분석을 통해, 현재 국내 지역자산의 개념을 진단하여, 향후 도시재생의 수단으로서 지역자산의 새로운 의미를 규명한다.

4장에서는 앞서 정립된 지역자산의 의미를 바탕으로 하여, 현재 국내 지역자산의 활용실태를 분석한다. 사례지역은 지난 4월 28일 지정된 13개소 도시재생선도지역¹⁾이며 이들 지역의 도시재생선도사업계획안²⁾을 분석 데이터로 구축하여 지역자산에 대한 인식과 도시재생사업에 대한 지역자산의 활용에 대해 분석을 진행한다. 또한 이를 통해 현재 국내에서 통용되고 있는 지역자산의 개념과 활용에 대해 진단한다.

마지막으로 5장에서는 이 연구의 결론과 함께 향후 도시재생에서의 지역자산 활용방향에 대한 제언으로 마무리한다.

1. 이론적 고찰

도시재생 수단으로서 지역자산의 의미를 학술적으로 규명하는데 있어, 그 기초로 삼고자 지역자산과 관련된 이론을 고찰하였다. Hustedde(2009)에 의하면 지역자산과 관련된 이론에는 7개³⁾가 있는데, 이 연구와의 연관성을 고려하여 이 중 지역주체 간의 관계에 초점을 둔 사회자본이론(Social capital theory)과 지역주체 간의 의사소통에 초점을 둔 의사소통행위이론(Communicative action theory), 그리고 지역사회의 구조적 환경과 기능에 초점을 둔 기능주의(Functionalism)를 검토하였다.

2. 선행연구 검토

지역자산에 관한 선행연구는 지역자산의 의미에 관한 연구와 지역자산의 활용에 관한 연구로 나누어 검토하였다. 다만 아직 국내에서는 지역자산에 관한 용어와 의미의 정립이 이루어지지 않은 점을 감안하여 지역자원, 지역특성, 문화자원 등과 같은 지역자산의 유사용어에 관한 연구 또한 검토하였다.

1) 지역자산의 의미에 관한 연구

먼저 국내에서의 지역자산의 의미에 관한 연구는 현재 이왕건 외(2011)의 연구와 임순정 외(2014)의 연구 두 개뿐이다.

이왕건 외(2011)는 기존의 도시정비사업방식의 대안으로서 지역자산을 활용하는 도시재생방식을 제시하고자 했으며, 이를 위해 문헌연구 및 현장조사 등을 통해 도시재생에 활용 가능한 지역자산의 유형을 분류하고 국내외의 활용실태를 분석하였다. 한편, 임순정 외(2014)는 미래지향적인 커뮤니티 재생 모형을 제시하기 위해, 문헌연구를 통해서 자산기반 접근방법 및 측정도구의 개념과 특성을 파악하였다.

국내와 달리, 국외에서는 Kretzmann and McKnight(1993), Mayer(1994), Fuller et al.(2002), Green and Haines(2012) 등 많은 연구를 통해 지역자산의 의미에 관한 논의가 진행되어왔다.

Kretzmann and McKnight(1993)은 1990년대 초반 북미지역 내 쇠퇴된 기성시가지 커뮤니티 재생의 기존방식인 커뮤니티 수요기반형 방식(Needs-Based Approach)에 대한 문제인식을 바탕으로 지역 주민들의 가능성과 주민으로 이루어진 단체의 가능성에 주목하여 지역자산을 소개했다. 또한 Mayer(1994)는 당시 지역의 활력(Community vitality)이라는 것을 찾기 어려운 현실에 대한 문제인식을 바탕으로, 지역의 활력에 핵심적인 역할을 하는 지역조직(Community foundations)의 중요성에 초점을 두어 지역자산을 정의하였다. 한편, Fuller et al.(2002)은 지방지역의 자조(自助)적인 기법으로서 지역자산을 정의하고 이에 대한 실질적인 접근방식 세 개(전체 자산 접근, 스토리텔링 접근, 지역유산 접근)를 제시하였다. 또한 Green and Haines(2012)는 지역주체의 노력에 의한 지역재생의 가능성과 한계를 고찰하고자, 지역자산을 정의하고 지역재생을 정의하였으며 지역재생의 각 전략과 그 결과에 대해 논의하였다.

Table 1.

Review of Previous Studies about Regional Properties

2) 도시재생에 대한 지역자산의 활용에 관한 연구

도시재생에 대한 지역자산의 활용에 관한 국내 연구는 2000년대 후반에 활발히 이루어졌으며 이는 도시재생 전략으로서 지역자산의 활용을 다룬 연구와 도시재생에 대한 지역자산의 유사용어(사회자본, 역사·문화자원 등)의 활용을 다룬 연구로 나뉜다.

이왕건 외(2011)는 지역자산을 활용한 도시재생의 활성화를 위해, 문헌연구를 통하여 도시재생에 대한 지역자산 활용의 기본원칙과 지역자산 활용 프로세스, 그리고 지역자산 활용전략을 제시하였다. 또한 이연숙.박재현(2014)은 지역활성화의 전략으로서 지역자산을 활용하는 문화적 재생의 측면에서, 문헌연구와 현장조사, 전문가 인터뷰를 통해 부산 감천문화마을의 지역자산에 기반한 재생과정을 분석·기술하였다.

한편 도시재생에 대한 지역자산 유사용어의 활용을 다룬 연구는, 주로 특정지역을 대상으로 하여 그 지역의 활성화 방안으로서 도시재생에 대한 역사문화자원(권태목.변일용, 2012)이나 지역 고유의 문화자산(기윤환, 2011), 역사·문화자원(김영 외, 2009)의 활용을 제시하고 있다. 또한 도지재생에 대한 지역자산 유사용어의 활용을 통해 지역 정체성의 제고가 가능하며 그 결과 지역의 활성화 또는 경쟁력 강화가 가능하다고 하였다(권태목.변일용, 2012; 기윤환, 2011; 김영 외, 2009).

지역자산의 활용에 관한 국외 연구의 경우, Kretzmann and McKnight(1996), Mathie and Cunningham(2002), Hocking(2003) 등에 의해 진행되어왔다.

Kretzmann and McKnight(1996)은 지역재생방식의 새로운 대안으로서 지역자산에 기반한 접근방식을 소개하였으며, 지역주민이 지역재생을 위해 지역자산을 지도화(Mapping community capacities)하는 방법에 대해 서술하였다. 또한 Mathie and Cunningham(2002)은 지역차원에서의 지속가능한 개발과 국가 및 국제적 차원에서의 시민의식을 모두 수용 가능한 전략으로서, 지역자산을 활용한 지역재생방식이의 기본개념과 원리 및 원칙에 대해 고찰하였으며 Hocking(2003)은 영국 옥스팜(Oxfam Great Britain)이 저소득층의 지속가능한 삶이라는 맥락에서 시도된 자산기반형 전략의 과정과 논리에 대해 고찰하였다.

Table 2.

Review of Previous Studies about Utilization of Regional Properties on Urban Regeneration

1. 국내에서의 지역자산의 의미

현재 국내에서 통용되고 있는 지역자산의 개념을 살펴보기 위해, 우선 지역자산을 비롯해 과거로부터 현재까지 도시계획분야에서 사용되어 온 지역자산의 유사용어에 대한 변천을 살펴보았다.

국내 도시계획분야에서 가장 먼저 사용된 개념은 지역특성이다. 1996년 제해성의 연구에서 지역특성은 도시규모에 상응하는 인구 및 주택분야의 특성이라 정의되고 있다. 또한 주거 측면에서의 지역특성은 역사적 유산을 의미하며 주택 및 도시경관이 지역의 정체성을 형성하는 하나의 중요한 언어로 여겨졌다(백혜선 외, 1998). 2000년대에 들어서는, 지역특성이란 도시 또는 지역을 바탕으로 한 정체성과 동일한 개념이며 다른 도시·지역과 차별화되는 그 도시만의 특성(김태경.최준영, 2011)으로 정의되었으며 더불어 지역특성을 형성하는 항목으로는 역사성, 문화성, 경관성, 산업성이 논의되었고 이 중에서도 역사성과 경관성이 지속가능한 지역특성의 주요 구성요소로 여겨졌다(계기석.천현숙, 2001).

지역특성과 더불어 역사·문화환경이라는 용어가 1980년대에 들어 도시계획분야에서 활발히 사용되었다. 1980년대에 역사환경이란 민중적 문화의 뿌리에 해당하는 것을 의미했으며 특정 기념물과 같은 문화재와 더불어 역사적으로 의미가 있는 환경을 포함하는 개념으로 인식되었다(강홍빈, 1986). 이러한 개념이 1990년대에 더욱 발전되어, 문화재뿐만 아니라 문화재로 지정된 환경과 미래 문화 창조의 바탕이 될 수 있는 역사적 환경, 중요한 교육 가치가 있는 환경, 그리고 학술 가치가 있는 환경 등이 포함된 대상으로 정의되기도 하였다(강동진, 1999). 또한 2010년대에 들어, 역사·문화환경은 문화자원(김영 외, 2009) 혹은 지역문화자원(박진문, 2012), 역사·문화자원(권태목.변일용, 2012), 그리고 지역 고유의 문화자산(기윤환, 2011) 등 다양한 용어를 통해 사용되고 있다. 역사·문화환경의 구성요소는 문화·경관·장소·시설자산으로 구성된 물리적 자산과 역사·인적·이미지자산으로 구성된 비물리적 자산으로 구분되었고(기윤환, 2011), 최근 역사·문화환경은 외부의 관광객을 끌어들여 경제적 파급효과를 발생시키도록 하기 위한 관광자원, 혹은 지역 활성화를 위한 마케팅전략의 수단으로 여겨지고 있다는 특징이 있다.

장소성 또한 1980년대에 들어 국내 도시계획분야에서 활발히 사용된 개념으로, 당시 장소성은 장소의 독자적인 모든 복합체를 체험할 때 오는 것으로 장소를 완전히 알게 됨으로써 만들어지는 개념으로 정의되었다(이규목, 1980). 그 후 1990년대에 는 인간과 대상간의 관계의 현실태로서 인간과 대상간의 관계가 밀접한 경험 현상을 뜻하며 물리적 국면과 활동적 국면, 그리고 상징적 국면을 지닌 개념으로 정의되었으며(이석환.황기원, 1997), 2000년대에는 장소성이란 장소의 정체성과 장소에 대한 애착을 토대로 하며 공간을 장소로 만들고 특정 장소를 다른 장소와 구별되게끔 하는 총체적 특성을 말하는 개념으로 정의되었다(최막중.김미옥, 2001).

위와 같은 장소성의 개념은 2000년대에 들어 장소자산이라는 용어와 함께 사용되었는데, 장소자산은 제도·정치·문화·사회적 관계 등의 연성요소(soft factor)와 건조·자연·환경, 물리적 시설 등 경성요소(hard factor)를 포함하는 총체적인 개념으로 사용되었다(김현호, 2002). 또한 장소자산은 일반적인 장소자산과 장소마케팅을 위한 장소자산으로 구분되어 설명되기에 이르는데, 전자는 한 장소가 갖고 있는 유·무형의 모든 자산을 의미하는 반면 후자는 일반적인 장소자산 중에서도 경쟁력이 높은 장소자산으로서 지역 활성화에 핵심적인 기여를 할 수 있는 것으로 정의되었다(이용균, 2005).

사회자본 또한 2000년대에 들어 국내 도시계획분야에서 사용된 용어이다. 당시 사회자본은 사회 내 인간의 활동을 통해 축적되는 것으로서 사회의 규범, 신뢰, 네트워크를 형성하고 개인과 사회의 모든 활동·가치관에 영향을 주는 개념으로 정의되었으며 제도적인 관계와 사회적 구조를 포함하는 것으로 논의되었다(박희봉.김명환, 2001). 또한 2010년대에 들어서는 사회자본이란 개인 간 협력을 촉진하는 사회적 맥락에서 발생하는 일체의 무형자산을 의미하는 개념이며 신뢰와 네트워크, 협력규범을 구성요소로 갖는 것으로 정의되었다(김창학, 2010).

한편, 국내에서 사용된 지역자산의 개념을 살펴보면 지역자산은 기존의 정비사업방식의 대안적인 방식을 위한 것으로서 “사업의 공간적 범위가 되는 특정지역이 가지고 있는 다양하고 포괄적인 유·무형의 자산 ”으로서, 해당 지역의 이해당사자간 구조적인 갈등을 근본적으로 해결하는데 핵심적인 역할을 수행하며 지역주민이 중요하게 생각하는 장소와 인력을 보호함으로써 지역의 삶의 질을 높일 수 있는 개념으로 논의되었다(이왕건 외, 2011). 또한 지역자산은 지역의 긍정적 요소와 유·무형의 자원, 구성원들의 재능, 자발적 참여, 공동체 역량강화, 사회적 연결망, 물리적·경제적 자원 등을 포함하는 개념이라 논의되기도 하였다(임순정 외, 2014). 이와 더불어 지역자산의 유형의 경우, 1차적으로 유형자산과 무형자산으로 구분되었고 보다 자세하게는 환경적·장소적 자산을 포함하는 자연적 자산과 시설적·공간적 자산을 포함하는 구조적 자산, 역사적·관광적 자산을 포함하는 문화적 자산, 인적·이미지 자산을 포함하는 사회적 자산, 그리고 기업체·노동력 자산을 포함하는 경제적 자산으로 구분되었다(이왕건 외, 2011). 또한 지역자산에 기반한 접근방식은 지역 내 유·무형의 자원을 활용하여 지역주민들 스스로 지역의 정체성을 파악하고 지역의 문제를 해결하고자 하는 방법이라 논의되었다(임순정 외, 2014).

국내 도시계획분야에서 지역자산을 비롯한 여타 유사용어의 개념변천에 대해 위에서 살펴본 바를 종합해보면, 다음과 같다. 지역자산을 비롯한 유사용어는 모두 일정한 공간적 단위의 정체성 또는 고유성을 대변하는 요소로서 사용되었으며, 이에 지역자산은 여타 유사용어의 개념과의 연장선상에 있는 것으로 판단된다. 이러한 지역자산의 개념은 그림 2에서 보이는 바와 같이, 대부분 물리적 혹은 역사·문화적인 형태를 중심으로 논의되어 왔다는 특징이 있다. 그림 2는 과거로부터 지역자산의 개념으로서 논의되어온 바를 각 분류별 빈도에 따라 나타낸 것으로, 이를 통해 현재까지 국내에서의 지역자산의 의미가 물리적, 역사·문화적인 형태에 편중되어 논의되고 사용되어 왔음을 알 수 있다.

Figure 2.

Changes in Terms and Concepts of Regional Properties

2. 국외에서의 지역자산의 의미

다음으로 국외에서 통용되는 지역자산의 개념에 대해 연대별 주요 연구를 중심으로 살펴보았다. 국외에서 지역자산에 관한 논의는 1990년대 초반부터 진행되어왔으며 지역자산은 주로 (Community) Assets 또는 Community Capacities로 불리고 있다.

국외에서 지역자산은 미국의 한 정책연구기관인 Asset-Based Community Development(ABCD) Institute의 공동이사인 Kretzmann, J. P. and McKnight, J. L.의 1993년 연구에 의해 처음으로 소개되었다. 이들은 당시 북미지역 내 쇠퇴된 기성시가지 커뮤니티 재생의 기존방식의 대안으로서 지역자산에 기반한 커뮤니티 재생방식을 소개했다. 또한 지역 주민들의 가능성과 주민으로 이루어진 단체의 가능성에 주목해야 한다고 주장하며 지역자산에 대해 ‘지역 내 주민(개인)·조직(단체)·기관의 기술·강점·역량’이라 하였다. 그 후 1996년에는 지역자산의 활용방안으로서, 지역주민들이 스스로 지역자산을 파악할 수 있도록 지역자산 지도를 작성하는 방법(Mapping Community Capacities)을 소개하였다. 이 외에도, 당시 지역자산은 ‘지역의 강점에 기반한 커뮤니티의 활동과 자원, 기술의 복합적인 요소로서 지역 문제해결에 활용될 수 있는 것’이라고도 정의되었으며 그 중에서도 지역조직(community foundation)은 지역에서의 실제 경험에 기반한 새로운 아이디어를 제공하고 재정적인 기여를 하는 등 지역의 역량강화에 총체적으로 기여하는 중요한 역할을 수행하는 주체로 강조되었다(Mayer, 1994). 또한 지역자산의 활용은 세계 각국의 도시재생 또는 지역의 재생에 적용 가능한 자생적인 재생전략으로서 논의되었다(Kretzmann and McKnight, 1993; Mayer, 1994).

한편 2000년대에는, Kretzmann and McKnight(1993)에 의한 지역자산의 정의가 준용되거나 ‘저소득층의 삶의 질 개선 측면에서 시작점이 되는 것’, ‘지역 커뮤니티 내에서 널리 공유·인식되는 속성으로 커뮤니티의 지속가능한 경제, 사회, 환경에 중요한 역할을 수행하는 것’, 그리고 ‘지역주민이 후손을 위해 지키고 싶은, 기반으로 두고 싶은, 유지하고 싶은 것’ 등으로 정의되었다(Fuller et al., 2002; Hocking, 2003; Mathie and Cunningham, 2002). 지역자산의 유형으로는 인적·재정적·물리적·자연 공공적·사회적 자산의 다섯 개 분류 혹은 물리적·비물리적 자산의 두 개 분류가 제시되었다(Fuller et al., 2002; Hocking, 2003). 또한 지역자산을 활용하는 재생방식의 기본원칙이 제시되기도 하였는데, 이는 ①지역자산을 활용하는 재생방식은 지역의 변화를 위한 시작점을 내부에서 공유되는 역사에 둔다는 것과 ②지역자산 중 사회적 관계에 내재하는 자산에 주목해야 한다는 것, ③지역 주체의 적극적인 참여와 역량강화가 지역자산에 기반한 재생의 기반이 된다는 것, ④지역자산에 기반한 재생은 결과적으로 지역주체 스스로의 힘으로 지역의 지속가능한 경제적 활성화를 가져오기 위한 전략이라는 것, 그리고 ⑤그러한 지속가능한 경제 활성화는 지역주체와 공공·민간부문의 연계를 통해서만이 가능하다는 것이다(Mathie and Cunningham, 2002). 또한 지역주민이 스스로 지역자산을 정의할 수 있는 접근방식 세 개도 제시되었는데, 첫 번째는 전체 자산 접근(The whole assets approach)으로 지역 내 존재하는 모든 자산(자연적·사회적·경제적·서비스 자산)을 고려하는 방식으로, 지역에 무엇이 중요한지 고려할 수 있는 체계적이고 종합적인 접근법이다. 두 번째는 스토리텔링 접근(The storytelling approach)으로, 지역자산을 드러내는 사회사를 모으고 주로 인적 역량과 관련하여 숨겨진, 혹은 이용이 중단된 자산을 발견함으로써 새로운 지역자산을 생산하는 접근법이다. 세 번째는 지역유산 접근(The heritage approach)으로, 지역을 특별한 곳으로 만들어주는 자연적·물리적 특징 시설에 초점을 두는 것이다. 또한 이 세 개의 접근법이 결국에는 발굴·생산된 지역자산을 바탕으로 이를 어떻게 유지하고 발전시킬 것인가에 대한 탐색으로 이어진다고 논의되었다(Fuller et al., 2002).

다음으로 2010년대에 와서는, 지역자산이란 ‘지역주민·단체·커뮤니티 전체가 가난·불평등에서 조금이나마 벗어날 수 있도록 도움을 주는 특정한 자원이자 세대를 아울러 공유, 개발될 수 있는 스톡(stock)’이라고 정의되었다(Green and Haines, 2012). 이와 더불어 지역자산은 물리적·인적·사회적·재정적·환경적·정치적·문화적 자산의 총 일곱 개 유형으로 분류되었다(Green and Haines, 2012). 또한 지역자산을 활용한 재생 방식은 지역의 주민들과 기관들 사이의 강한 유대를 형성하고자 하는 접근법으로 논의되었으며 지역의 지속가능성 측면에서 지역 자원들을 환경문제의 저감과 경제적 기회 확대의 방향으로 연결하고자 하는 새로운 방법으로 논의되었다(Green and Haines, 2012).

위에서 살펴본 국외의 지역자산 개념을 종합, 정리해보면 국외에서 지역자산은 지역의 수요에 기반한 접근법의 대안으로서 도입되었다. 또한 국외의 지역자산의 개념은 그림 3에서 보이는 바와 같이 주로 지역 주체와 이들 간의 관계, 즉 인적·사회적 측면을 중심으로 논의되어왔다. 또한 도시 또는 지역의 재생에 대한 지역자산의 활용의 경우, 외부로부터의 투자나 도움에 의존하기 보다는 지역 주민·단체·조직의 역량과 가능성에 기반을 두어 스스로 재생을 이끌어 나갈 수 있는 자생적인 전략으로서 논의되어왔다.

Figure 3.

Changes in Terms and Concepts of Regional Properties in Foreign Countries

3. 종합

앞서 살펴본 국내외에서의 지역자산 개념을 비교해보면, 국내의 경우 아직 지역자산은 여타 유사용어의 개념과 혼용되고 있는 실정이며 이러한 국내의 개념은 주로 물리적, 역사·문화적인 측면을 중심으로 논의되고 있다. 반면 국외의 경우 지역자산은 1990년대 초반부터 지역주체들의 강점과 역량, 가능성을 의미하는 개념으로서 정립되어왔다는 차이가 있다. 이를 앞서 살펴본 Fuller et al.에 의한 3개의 지역자산 접근방식을 기준으로 국내외 지역자산의 개념을 살펴보면, 국내의 경우 자연적·물리적인 특정 시설에 초점을 두는 지역유산 접근법이 사용되고 있는 반면 국외의 경우 모든 자산에 대해 고려하는 전체자산 접근법이 사용되고 있다고 할 수 있다.

이러한 국내의 단편적인 시각을 바탕으로 한, 지역자산을 활용한 도시재생은 단기적인 전략에 치중하게 되어, 지역의 고유성을 극대화할 수 있는 창조적이고 지속가능한 도시재생을 실현하는데 다소 한계가 있기 마련이다. 따라서 창조적·지속가능한 도시재생의 수단으로서 국내의 지역자산의 의미에 대한 시각이 더욱 확장될 필요가 있다.

이러한 맥락에서, 이 연구에서는 아래 그림 4와 같은 과정에 따라 지역자산의 의미를 규명하였다. 먼저, 현재까지 국내에서 논의되어온 지역자산의 개념에 국외에서 논의되어온 지역자산의 개념을 도입하였다. 그러나 국외의 개념을 도입함에 있어, 국내의 적용 가능성을 고려하여 정치적 지역자산의 개념은 제외하였다. 그 후, 사회자본이론과 의사소통행위이론, 기능주의에서 강조하는 지역주체(지역주민, 조직 및 기관)의 역량과 참여, 그리고 이들 간의 관계의 중요성을 적용하여 사회적 자산과 인적 자산의 개념을 가장 강조하였다. 또한 각 지역의 고유성 및 희소성이 극대화되기 위해서는 다양하고 창조적인 지역자산의 조합이 가능해야 하며 이로부터 창조적인 도시재생의 실현이 가능하다는 점을 고려하여 환경적 자산과 역사·문화적 자산, 경제적 자산, 물리적 자산의 개념을 동등한 수준으로 강조하였다.

Figure 4.

Concept and Classification of Regional Properties

위의 과정을 거쳐 결과적으로 지역자산의 의미를 다음과 같이 정립하고자 한다. 지역자산이란 지역 주체(주민·주민단체·지역기관)의 역량을 기반으로 발굴·유지·발전 가능한 대상을 말한다. 이는 앞서 언급한 바와 같이 지역자산과 관련한 주요 이론(사회자본이론, 의사소통행위이론, 기능주의)에 의해 공통적으로 강조되는 부분이자, 현재 국내의 개념에서 결핍된 부분으로서 지역주체의 역량과 지역주체 간의 관계의 중요성에 대한 인식을 기반으로 하는 개념이다. 다시 말해, 지역자산은 지역주민이나 주민단체, 지역기관의 주체적인 역할을 통해서만이 지속가능하다는 것을 내포하는 의미이다.

또한 지역자산의 유형의 경우에도 앞의 과정을 거쳐, 총 여섯 개(물리적 자산, 환경적 자산, 역사·문화적 자산, 경제적 자산, 인적 자산, 사회적 자산)유형으로 분류하였다. 물리적 자산은 지역 내 존재하는 주택과 같은 건축물이나 도로·상하수도, 대중교통시설과 같은 기반시설, 그리고 건축물과 기반시설의 특성(건축물 규모, 밀도 등)에 따른 환경까지 포함한다. 그리고 환경적 자산은 지역의 자연적 자원이나 환경, 에너지·폐기물자원, 그리고 지역의 경관 등을 포함하며 역사·문화적 자산은 지역에서 역사·문화적으로 의미를 가지는 유·무형의 역사자원이나 문화·예술자원 등을 포함한다. 또한 경제적 자산은 지역 주체들의 생활수준 및 경제적 능력이나 외부(중앙·지방정부 등)로부터의 지원금, 지역 내 금융기관, 기업, 토착산업 등을 포함한다. 인적 자산은 지역주체를 뜻하는 것으로, 지역에 기여할 수 있는 주민이나 조직, 기관 등을 포함하며 이러한 지역주체의 의지와 재능 등의 모든 역량을 포함한다. 마지막으로 사회적 자산은 인적 자산인 지역주체들 간의 신뢰나 규범, 공동체 의식, 관계 등을 포함하는 것으로, 여타 분류의 지역자산이 생산될 수 있는 기반으로서 역할을 수행한다.

이러한 지역자산의 의미는 기존의 개념과 달리, 지역의 내부에 존재하는 강점을 기반으로 하여 근본적인 지역의 활성화를 목표로 하는 내부지향적인 개념이며 지역 내부의 끊임없는 혁신을 통해 실현가능한 창조적인 도시재생에 적합한 개념이라는 점에서 큰 차이가 있다.

1. 분석의 틀

현재 국내 도시재생에서의 지역자산 활용실태 분석을 위한 사례지역은 2014년 4월 28일 지정된 13개소 도시재생선도지역(부산 동구, 충북 청주시, 서울 종로구, 광주 동구, 전북 군산시, 전남 목포시, 경북 영주시, 경남 창원시, 대구 남구, 강원 태백시, 충남 천안시, 충남 공주시, 전남 순천시)으로 선정하였다. 도시재생선도지역은「도시재생특별법」제33조에 따르면, 도시재생을 긴급하고 효과적으로 실시하여야 할 필요가 있고 주변지역에 대한 파급효과가 큰 지역에 대해 국가와 지자체의 시책을 중점적으로 시행하는 지역을 의미한다. 또한 도시재생선도지역은 국고의 지원이 이루어지는 곳이자 우리나라 1기 도시재생선도지역으로서 향후 우리나라 도시재생에 큰 영향을 끼칠 것으로 예상되기에 적절한 사례지역이라 판단하였다.

분석을 위한 자료는 도시재생선도지역 공모 시점에서의 사업계획안를 활용하였으며 분석의 과정은 위의 그림 5와 같다. 분석을 위한 기본 틀의 경우, 앞에서 살펴본 지역자산 관련 주요 이론과 도시재생과 관련한 국내의 맥락, 그리고 이를 바탕으로 이 연구에서 정립한 지역자산의 의미와 유형으로 삼았다. 그 후, 13개소 도시재생선도지역의 지역자산과 관련된 사업계획내용(일반 현황, 지역의 특성, 지역자원, 지역자산, 도시재생사업의 목표 및 내용, 추진전략, 사업 추진주체 등)을 기본 틀에 투영시켜, 상호 간의 정합성을 분석하였다. 이를 통해, 현재 국내에서의 지역자산에 대한 인식과 도시재생에서의 지역자산 활용에 대해 파악하고자 하였다.

Figure 5.

Analysis Process

2. 분석 내용

위의 분석의 틀을 바탕으로 13개소 도시재생선도지역의 사업계획내용을 지역자산 현황에 대한 부분을 분석한 것은 아래 표 3과 같으며 지역자산을 활용한 사업계획에 대한 부분을 분석한 것은 아래 표 4와 같다.

Table 3.

Lists of Regional Properties in Project Plans by 13 Demo Urban Regeneration Area

Table 4.

Lists of Regional Properties Utilization Plans in 13 Demo Urban Regeneration Area

분석을 통해 발견한 점은 다음과 같다. 우선, 13개소 도시재생선도지역 중 경북 영주시를 제외한 12개소 도시재생선도지역에서 지역자산이라는 용어를 사용하고 있음을 발견하였다. 이는「도시재생특별법」이나 국가도시재생기본방침⁴⁾, 도시재생전략계획 및 활성화계획 수립 가이드라인⁵⁾에서 유·무형 지역자산의 발굴과 도시재생사업에 대한 지역자산의 활용을 명시하고 있기 때문인 것으로 판단된다. 이처럼 단순한 용어사용의 측면에서는 지역자산에 대한 인식에 상당부분 진전이 있는 것으로 보이나, 지역자산의 개념을 어떻게 인지하고 있는지, 그리고 그 개념을 바탕으로 지역자산을 도시재생에 어떻게 활용하고자 하는지를 살펴보는 것이 더 중요하다고 할 수 있다.

이에 대해 살펴본 결과 모든 도시재생선도지역에서 인지하고 있는 지역자산은 대부분 역사·문화적 자산의 분류에 해당함을 발견하였다. 모든 지역에서 공통적으로 근대 이전의 역사·문화자원이나 지역축제·이벤트, 특화거리, 관광자원 등(그림 6 참조)을 지역의 주요 자산으로 인지하고 있었다. 도시재생사업에 대한 지역자산의 활용계획 또한 역사·문화적 자산을 활용한 도시재생사업 계획이 주를 이루었는데, 특화가로의 조성이나 문화시설 확충, 축제 개최, 역사·문화자원의 관광산업화가 그러한 활용계획에 속한다. 즉 3장에서 살펴본 바와 같이, 국내 지역자산의 개념이 과거로부터 사용되어 온 역사·문화자원이나 문화자산, 장소자산 등 지역자산 유사용어의 개념과 혼용되어 사용됨에 따라 도시재생에 있어 다양한 지역자산이 활용되고 있지 않은 것으로 판단된다.

Figure 6.

Examples of Historical · Cultural Regional Properties in 13 Demo Urban Regeneration Areahttp://www.news.busan.go.kr; 서울 종로 도시재생선도지역 사업계획안(Project plan of Seoul demo urban regeneration area).

또한 13개소 도시재생선도지역에서 역사·문화적 자산 다음으로는 인적 자산을 주요 지역자산으로 인지하고 있음을 발견하였다. 대부분의 지역에서 지역 주민이나 시민, 주민단체, 시민단체, 마을공동체 등을 지역자산으로 인지하고 있었으며 몇몇 지역에서는 이에 더해 주민의 의지나 역량 또한 지역자산으로 인식하고 있었다(그림 7 참조). 인적자산을 활용한 도시재생사업 계획 또한 거의 모든 지역에서 도시재생아카데미와 같은 교육프로그램을 통한 지역주체의 역량강화를 제시하는 등 지역주민을 도시재생사업과 연계하고자 하는 노력을 보이고 있었다. 이는 곧 13개소 도시재생선도지역에서 도시재생사업의 추진 주체로서 지역주체의 중요성을 인지하기 시작했음을 의미하며 지역주체가 능동적적극적인 추진주체로서 지역의 자산으로 인식되고 있음을 의미하기도 한다.

Figure 7.

Examples of Human Properties in 13 Demo Urban Regeneration Areas출처: 충남 천안 · 충남 공주 도시재생선도지역 사업계획안 (Project plan of Cheonan·Gongju demo urban regeneration area).

이처럼 지역자산으로서 지역주체의 중요성이 인지되기 시작한 반면, 13개소 도시재생선도지역의 지역자산 현황에서는 사회적 자산을 지역자산으로 인지하고 있는 비중이 제일 적었다. 몇몇 지역에서 지역의 활성화된 공동체나 문제인식의 공유, 지역 네트워크 등을 지역자산으로 제시하고 있었으나 그 외 지역에서는 사회적 자산을 지역자산으로 인식하고 있지 않았다. 반면, 도시재생에 대한 사회적 자산의 활용계획은 지역공동체 강화를 위한 커뮤니티센터 설치, 마을공동체운동, 지역협력 네트워크 구축 등 여타 지역자산의 활용계획과 유사한 수준으로 제시되고 있었다. 즉 지역자산의 현황에서는 사회적 자산이 제시되지 않았지만 사회적 자산의 중요성을 인식하여 이를 도시재생에 활용하고자 하는 노력이 지역자산의 활용계획에 반영되어 나타난 것으로 판단된다.

또한 13개소 도시재생선도지역에서 물리적 자산이나 경제적 자산, 환경적 자산에 대한 인식이 부족하였다. 물리적 자산의 경우 주로 지역 내 대규모 기반시설(공항, 항만, 고속도로 등)과 공가(空家)에 국한되어 지역자산으로 인식되고 있었으며 경제적 자산의 경우, 대부분 지역시장과 이로 형성되는 상권에 국한하여 지역자산으로 인식되고 있었다. 환경적 자산도 마찬가지로 산이나 공원 등과 같은 자연환경에 국한되어 지역자산으로 인식되고 있었다(그림 8 참조). 또한 물리적 자산의 활용계획은 경우 주로 가로환경 개선이나 노후주택 정비사업, 경제적 자산의 활용계획은 지역시장 및 상권 활성화를 위한 사업과 창업지원사업, 환경적 자산의 활용계획은 공원조성사업이 주로 제시되고 있었다. 이러한 물리적·경제적·환경적 자산을 활용한 도시재생사업계획은 여타 분류의 지역자산 활용계획에 비해 매우 적게 제시되고 있었는데, 이는 이들 자산이 특정부분에 국한되어 인식됨에 따른 것으로 판단된다.

Figure 8.

Examples of Physical‧Environmental‧Economic Properties in 13 Demo Urban Regeneration Areas

13개소 도시재생선도지역을 통해 위에서 살펴본 국내에서의 지역자산에 대한 인식을 종합해보면 그림 9와 같다. 이는 13개소 도시재생선도지역에서 인식하고 있는 지역자산을 한데 모아, 각 분류에 해당하는 지역자산의 양을 상대적으로 나타낸 것이다. 그림 9에서 보이듯이 현재 국내에서의 지역자산의 개념은 역사·문화적인 자산에 크게 편중되어 있으며 반면, 사회적 자산과 물리적 자산, 경제적 자산, 환경적 자산에 대한 인식은 부족한 상황이다. 이처럼 지역자산이 한 쪽으로 치우쳐 인식됨에 따라 도시재생에 대한 지역자산의 활용 또한 특정 부분에 치우쳐 마련되고 있는 실정이다. 이와 같은 현재의 국내 지역자산의 인식을 바탕으로 한 도시재생에의 지역자산 활용은 창의적이고 다양한 조합을 통해 창조적인 도시재생에 활용되기에 다소 한계가 있을 것으로 판단된다.

Figure 9.

Regional Properties Perceived by 13 Demo Urban Regeneration Area