통일한국의 부동산사유화 정책방향 연구 : 체제전환국 사례를 중심으로

2000년대를 전후하여 이전의 논의들은 주로 남북한의 통합 방식에 대한 주제였으며, 크게 ‘조약의 국가승계 이론’⁵⁾⁶⁾과 ‘통합이론’⁷⁾ 중심으로 논의된 바 있다.

Figure 1.

Past discussion(possible unification type)Source: Cheonwoon, Choi‧Jungsuk, Yu(2013, p. 8)

그러나 이후의 연구경향은 정치적인 통합방식 보다는 경제적인 통합방식에 초점이 맞추어져 있고, 이는 통일정책 구상에 있어 매우 중요한 고려사항이라고 할 수 있다.

즉 현 시점에서 고려 가능한 시나리오는 ‘합의통일’을 전제로, 북한의 경제개방 및 이행정도와 어느 시점에서 남북한의 통합이 이루어지느냐에 의존할 가능성이 높다고 할 수 있다.

크게 여섯 가지의 경로로 나누어 볼 수 있다.

첫째, 중국과 홍콩이 택한 “1 country 2 system” 방식⁸⁾이다. 이 방식은 기존의 통일논의에서 빠지지 않는 ‘점진적 사유화’를 위한 북한경제의 한시적 분리 운영방안에서 논의된 바 있다.

둘째, 현재 북한이 추진 중인 “부분·제한적인 경제개혁”이다. 이것은 세계경제의 흐름과 다양한 비체계적인 위험요소가 상존하고 있다.

Figure 2.

Resent discussions

셋째, 북한의 정치체제 자체가 변화하는 것이다. 여기에는 크게 두 가지가 있는데, 동유럽 국가 중 헝가리의 사례처럼 기존지배층이 강력한 개혁의 의지를 보이며 체제를 개혁하는 경우가 있으며, 폴란드의 사례처럼 급변사태 등을 맞아 기존 지배층이 무너지고 새로운 지배층이 경제개혁을 이루는 경우이다.

넷째, 상기한 바와 같이 북한 스스로 완전한 이행(transition)의 단계를 걷는 것이다.

다섯째, 바로 네 번째 단계에서 기존지배층이 경제개혁의 의지로 성공적인 경제개혁을 이룰 경우 북한은 기존처럼 사회주의 체제를 유지하며 정치체제를 달리하는 ‘1 country 2 system’ 방식의 통일방식이다.

여섯째, 바로 네 번째 단계에서 기존지배층이 붕괴되고 새로운 지배층이 경제개혁을 성공할 경우 완전한 이행이 수반된 진정한 의미의 통일방식을 예상할 수 있다.

체제전환국의 토지 사유화는 로마법 체계를 갖춘 유럽국가들의 부동산제도상 특징으로 대변될 수 있다. 유럽 대부분의 국가들은 로마법상의 “지상물은 토지에 따른다(superficies solo cedit)"는 원칙을 기초로 하고 있다.⁹⁾

다시 말해 로마법에서는 원칙적으로 건물을 토지의 구성부분으로 파악하고 있다.¹⁰⁾

토지사유화의 방식은 크게 토지의 반환(반환, 보상), 분배(유상, 무상), 매각(매각, 임대, 임대 후 매각)으로 분류된다.¹¹⁾

헝가리와 루마니아의 경우 반환방식과 분배방식이 혼합된 토지사유화 방식을 추진하였다. 특히 원소유자에게 토지를 반환하는 동시에 사회적 평등을 위해 농장노동자에게 무상으로 토지를 분배하였는데, 헝가리는 집단농장의 1/3을 원소유자에게 반환, 1/3을 보상증권 매각, 1/3을 농장노동자에게 분배하는 방식을 취하였다. 루마니아는 전체 경작지의 80%를 원소유자에게 반환하였고, 부분적으로 현물 토지를 분배하였으며 새로운 토지법을 제정하여 개인 간 토지거래자유를 보장하는 등 토지 사유화를 추진하였다.

Table 2.

Type of land privatization in transition countries

폴란드는 원소유자에게 토지를 반환하는 대신 매각방식을 취하였다. 이는 세계 2차 대전 이후 토지개혁을 통해 대부분의 토지를 소규모 농장소유자에게 분배하였기 때문이다.¹²⁾

개인농장이 대부분의 토지를 차지하고 있었기 때문에 반환방식을 택할 현실적인 이유가 없었으므로 국영농장으로 국유화된 토지의 20%를 경매와 매각을 통해 사유화하였다.¹³⁾

불가리아는「농지의 소유 및 이용에 관한 법률(농지 소유법)」을 통해 집단농장 체제 이전의 원소유자나 그의 상속인에게 토지를 반환하였다.

Table 3.

Land-Policy Scores in Transition Countries

슬로베니아는 토지개혁 당시 사적 개인농장이 토지의 83%를 차지하고 있어, 국영농장의 사유화 방식에 초점을 맞추었는데, 특히 다른 중·동부유럽(CEE; Central Eastern Europe) 국가와 달리 국영농장의 토지를 매각하지 않고 반환하였다.

CIS 국가에서 토지사유화가 분배위주로 추진된 것은 토지가 법적으로 이미 국가 소유였기 때문으로 볼 수 있는데, 이와 달리 CEE 국가의 경우 토지는 대부분 법적으로 사적소유로 되어 있었다는 차이를 가진다.

Lerman(2002)은 체제전환국의 토지소유권의 사유화 정책 효과를 비교를 사유화방식, 배분전략, 소유권 이전 가능성을 고려하여 정책을 위와 같이 지수화 하였다. 구체적으로 사적소유권(0~2점), 사유화방식(0~2점), 배분전략(0~4점), 소유권 이전가능성(0~2점)으로 구성하였다.¹⁴⁾

CEE 국가 중 시장체제로서의 토지사유화가 잘 이행된 국가는 루마니아와 헝가리(10.0)이고, 폴란드(9.6), 불가리아, 라트비아, 리투아니아, 체코, 슬로바키아, 알바니아(9.2) 순이었다. CEE 국가는 대체적으로 토지사유화가 상당 부분 진행된 상황이고, CIS 국가는 아르메니아, 아제르바이잔, 그루지아(8.5)가 높은 점수를 받았다.

토지 사유화 방식¹⁵⁾에 따른 체제전환국의 농업 효율성¹⁶⁾은 ‘반환방식’을 채택시 평균 농업 효율성보다 높게 나타났다.

러시아 및 중·동구 유럽 주요국의 자산 사유화는 국가별 여건 및 유형에 따라 사유화의 원칙과 방식 등에서 차이를 보였다. 요컨대, 러시아와 폴란드는 구 소유자 반환 및 보상을 불허한 반면, 체코와 헝가리는 각각 반환 및 부분보상을 허용하였다. 또한 대부분의 동구권 국가들은 실소유자 중심의 매각·임대, 사유화증서 배분 등의 대중적 사유화 방식을 선호하였다.

체제이행과정의 대응방식에 따라 주택개혁의 의미와 정책이 국가마다 다르게 나타났다. 예컨대 동구권 국가들은 정치적으로 사회주의체제에 대한 명목적 반발과 서구세계의 원조, 경제적으로 구제도의 비효율성과 누적된 불만, 사회적으로 개인적인 복리증진 등에 대한 욕망이 급진적 시장경제로의 이전을 부추기는 결과를 낳았다.

Table 4.

Privatization principle & method in Russia, Central and Estern Europe

특히 동독의 경우 서독의 경제력을 바탕으로 한 신속한 동서독 동질화 정책의 결정이 급진적 시장경제로의 이전을 부추긴 반면, 중국의 경우 정치체제와 경제체제의 이원화를 추진하여 정치적 안정화를 바탕으로 사회주의 시장경제체제를 구축한 전형적인 하향식의 개혁을 추진 중이다.

그러나 이들 국가 모두에서 나타나는 공통적인 문제점은 계획경제체제 하에서 국가가 주민들의 주택문제를 효과적으로 해결하지 못했다는 것이다. 정책은 주로 이행과정에서 과도하게 높은 국가개입의 비율을 낮추고 재정부담을 줄이는 것과 임대료 상승 방식, 주택 관련 제도정착 문제 등에 집중되었다. 독일의 경우 주택사유화의 완료, 임대료의 폭발적인 상승유도 및 지원, 기존 주택의 개보수 등을 위주로 하는 정책을 시행하였다.

중국의 경우 20년 가까이 일부 도시지역에서 실험 후 성과를 본 후 개선해 가면서 전국으로 확대시키며 점진적인 주택부문의 전환을 실시하였으나, 아직 사회주의 하의 주택개념이 남아있고 여전히 상품소비부문으로의 진입이 어려운 한계를 갖고 있다.

① 체제전환국의 주택개혁 사례 및 한계

독일의 주택개혁의 경우, 소유권을 개혁하여 주택사유화를 이루었다. 소유권의 이전은 “반환이 보상에 우선한다”는 원칙을 세우고, 분단 이후 동독에서 40년간 재정립해 높은 소유권체계를 1949년 이전으로 환원하는 것으로 원 소유자에게 반환된 주택은 동독지역 총 주택수의 15%에 해당하였고, 반환 이후 전체 주택의 1/3은 연방 및 자자체 소유로 남게 되었다.¹⁷⁾ 독일의 주택사유화는 매우 정교하고 세밀한 특징¹⁸⁾을 가지고 있다. 평균 100번 이상의 상담이 이루어져야 하고, 세입자 우선원칙에 의해 진행되었으며, 목표달성이 어려워지자 중간매입자들에게 주택을 매각하는 방식이 각광을 받게 되었다.

동구권 국가들의 주택개혁의 경우, 특히 주택건설은 경기대응적(counter-cyclical) 현상을 가진다는 인식이 확산되면서 경제부문에서 “기업의 사유화”가 우선시되었다. 정치적 측면에서는 전환기 동안 “주택정책”은 정치적 부담 완화, 정치적 권련 유지의 수단으로 존재하였다.¹⁹⁾ 구소련의 경우에도 1,000%에 달하는 엄청난 물가상승률과 실업률 문제에 직면하면서 주택개혁을 위한 정책환경은 열악한 상황에서 진행되었으나 개혁은 차질 없이 진행되었다.

다음으로 기존 임대주택부문의 개혁에 있어 사회주의시대 주택정책은 임대주택이 중심이었으나, 이러한 정책기조가 바뀌면서 기존 제도적 측면에서 많은 변화가 일어났는데, 주택소유자의 소유권 회복으로 인한 기존 임차인의 권리가 축소되었다는 특징을 갖는다. 또한 상당한 수준의 보조금 삭감에도 불구하고, 주거보조금제도를 완전히 철폐하지 못하고, 새로운 보조금을 도입하였다.

② 중국의 주택개혁

1978년 개혁개방 이후 중국의 주택개혁은 점진적으로 진행되었으며, 그 속도는 점점 빨라지고 있다. 1998년 도시인의 평균 거주면적은 9.3㎡에 달하는데, 이는 개혁개방 이전의 2배이고, 1981년부터 주택투자는 GDP의 7~8% 정도로 비교적 높은 수준이다.

이 시기에 공유주택의 매각 및 개혁에 있어서도 중국정부는 기존 공유주택의 매각을 주택제도의 핵심과제로 설정하였는데, 무엇보다 공유주택의 유지·관리 비용의 절감과 판매를 통한 주택건설의 재원마련이 중요하게 되었다. 그리고 공유주택의 매각은 최저가격대에서 이루어졌는데, 주민들의 낮은 임금소득과 유효수요(살 의사+지불능력)가 형성되지 못하는 것이 주요 원인으로 분석된다.

③ 주택개혁 사례에서 나타난 문제점

체제전환국 주택개혁의 특성은 국가개입의 축소, 주택의 사유화, 민간부문에 의한 주택공급으로 볼 수 있는데, 공통적으로 나타나는 문제점 또한 나타났다. 무엇보다 국가개입의 축소는 큰 성과를 거두었으나, 아직 러시아 등 국가개입의 정도가 높은 측면이 있어 완전한 자유화를 위해서는 지양되어야 할 사항이다. 다음으로 전환 초기 급등한 주택가격 상승이 발생하였다. 전환 초기 가격 자유화로 주택가격도 상승하였고, 이후 사유화가 진행되었으나 지역적 격차가 벌어졌다.

표5의 그룹①에서는 국유재산의 사유화정책수립 과정에서 러시아와 독일이 큰 차이를 보였다. 특히 사유화 추진 시 러시아처럼 단독으로 정책을 추진하는 것보다 독일처럼 서독이 중심이 되어 동독이 이에 따르는 방식이 사회적 분쟁을 줄일 수 있다. 이는 한반도에서도 시사하는 바가 크며, 통일 이전 남북한의 협력체계 구축이 필요한 근거가 될 수 있다.

Table 5.

Comparison of national-owned property’s privatization policy in transition countries

그룹②에서는 지나치게 급격하고 전면적인 사유화는 정책 시행 이후 심각한 부작용을 초래한 것으로 나타났다. 헝가리는 체제 전환 초기 국가재정문제를 해결하기 위해 국유재산의 급격한 사유화를 추진하였고, 국영기업과 에너지 부문과 같은 주요 전략산업이 외국계 자본에 넘어감으로써 국가의 경제정책이 외국자본에 좌우되는 상황이 초래하게 되었다.

그룹③의 경우 사회주의 국가임에도 국가 별로 사유화 정책에는 큰 차이를 보였다.

특히 국유지의 사유화와 관련하여 몽골, 베트남, 라오스 모두 공산정권을 거쳤기에 토지는 국가 내지 전체 인민의 소유라는 인식이 투철하고 외국인의 토지 소유를 경계하는 경향이 나타났다. 정치체제면에서 몽골은 민주주의체제를 전환하였고, 베트남과 라오스는 사회주의체제를 유지하고 있다는 점을 고려하여 북한지역의 토지사유화 내지 국유재산 관리제도를 검토할 필요가 있는데, 체제전환국들의 일률적인 국유재산 사유화 방식보다는 대상 국가의 경제 발전단계, 농업/제조업의 비중, 관련 정보의 비대칭성과 국민의 인식수준에 따른 방안을 마련할 필요가 있다.

일반적으로 북한의 주택보급률은 2012년 기준으로 약 55~83%²⁰⁾ 수준(한국 ’11년 현재 약 114.2%)을 유지하고 있다.

주거 수준에 있어 국가의 독점적 건설·공급·분배·관리 과정을 거치는데, 기본적으로 주거수준의 편차가 심하다. 또한 입주자의 사회계급적 신분에 따라 주택의 양질의 격차가 심화된다. 그러나 대다수 북한주민들이 열악한 주거 환경에 처해 있어 별도로 불만 표출이 없고 이는 주택설비의 노후화 및 주거환경의 열악해지는 악순환의 원인이 되기도 한다.

북한 주택정책은 시기별로 다음과 같은 특징이 있다.

• ① 제1기(1945~1956년) : 북한정권 수립 후 한국전쟁 이전까지의 기간으로 북한은 민간주택을 국유화·재분배하는 과정을 통해 국가의 주택부문을 통제하고 강화하는 단계
• ② 제2기(1957~1976년) : 전후 복구기를 거쳐 비교적 빠른 경제성장과 미래에 대한 낙관적인 전망을 바탕으로 주민들의 주택소요를 만족시키고자 노력한 시기
• ③ 제3기(1977~1978년) : 기본적인 사회주의적 주택정책 이념이 퇴색하고, 경제성장률이 둔화되면서 국가의 신규주택 공급이 감소하는 시점으로 하강국면에 접어드는 시기
• ④ 제4기(1990~) : 1990년부터 최근까지로 지속적인 마이너스 경제성장에 따른 경제난으로 신규주택 공급여력은 거의 없으며, 자조주택의 건설, 불법적인 주택거래 등 사회주의 주택정책에서 일탈되는 현상들이 나타나는 시기

현재 북한의 사경제가 공공연하게 자리 잡고 있는 상황이다.²¹⁾ 평양에서 방 3개짜리 집은 7~10만 달러(약 7천만 원~1억 원), 이 보다 큰 최고급 아파트는 30~40만 달러(약 3~4억 원)에 거래된다. 지방의 경우 평양과 주택 가격 차이가 있어서 보통 약 5천만 원 선에서 거래되고 있다.

통일을 가정할 때, 향후 북한지역의 주택부문에서 예상되는 문제는 다음과 같다.

첫째, 정부의 행정적인 규제에도 불구하고 주택가격과 임대료가 급등할 가능성이 높다. 기본적으로 현재의 수준을 유지한 채 통일이 된다면 북한의 주택량은 절대적으로 부족하여 사유화를 통해 주택을 시장에 저렴하게 공급한다고 해도 주택가격이 하락하지 않을 것이다.²²⁾

다음으로 신규주택공급이 제대로 이뤄지지 못할 수 있다. 즉 체제가 전환된 많은 국가에서 공통적으로 나타난 것처럼 북한도 소요는 있으나 구매력이 있는 수요가 없어 민간부문에 의해 채산성을 맞출 수 있는 주택공급은 어려운 상황이다.

또한 북한지역에 주택시장을 형성하기 위해서는 많은 자본이 투입되어야 하나 정부가 재정을 통해 형성시키기에는 한계가 존재하기 때문에 남한 투기자본의 유입이 불가피한 상황으로 판단된다.

그리고 주택정책의 우선순위가 낮게 책정되는 문제가 발생할 수 있다. 체제전환이란 기본적으로 막대한 자금이 유입되는데, 주택보다 시급히 해결해야할 과제가 산적해있기 때문에 주택부문의 우선순위는 낮게 책정될 가능성이 높은 편이다.

Figure 3.

The prediction of directivity in DPRK’s transition

무엇보다 북한은 현재 시장경제체제를 부분적으로 도입하고 해외투자협력정책을 펼치고 있는 상황이다. 중국을 비롯한 사회주의국가들의 경제개혁에 동참하고 있는 만큼, 북한의 체제전환의 지향 경로를 예측하고 각 상황에 따른 구체적인 경제협력 정책방향을 모색할 필요가 있다.