생활인프라 도보 거점 배치 모델 구축과 평가: 서울시 도봉구를 대상으로

1. 국내 생활인프라 관련 주요 이슈

국내 생활인프라 계획·관리에 대한 주요 이슈들을 관련 문헌과 자료를 통해 살펴보았다. 여규동(2020)은 공공시설 적자 규모가 8,410억 원(2018년 기준)으로 장기적으로 볼 때 지자체에 심각한 재정 부담으로 작용할 수 있다고 지적하였다. 이용률을 제고하고 재정 부담을 줄이기 위해서는 실효성 있는 제도 마련이 필요하다고 주장하였다.

2019년 통계청의 인구 동향 조사에 따르면 인구 자연증가율이 -0.4%로 사망자 수보다 출생자 수가 적게 나타나는 현상이 최초로 발생했다. 보건복지부가 국회에 제출한 자료에서도 2018년 기준으로 서울시 민간·가정어린이집 4,231곳 중 288곳이 폐원한 것으로 나타나 인구감소 문제가 현실로 다가온 것을 알 수 있다. 인구감소와 같은 사회변화로 기존 생활인프라 수요에 변화가 발생할 수 있다는 것을 보여준다.

생활인프라와 관련된 법령을 살펴보면 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 「도시재생법」)」, 「도시 및 주거환경정비법(이하 「도시정비법」)」, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 「국토계획법」)」 등 매우 다양하다(Table 2). 일반적으로 지자체가 각 부처 사업별 공모를 통해 시설을 설치하고 있는데, 부처 사업별로 조건이 다양하므로, 다양한 시설을 복합화하거나 다른 시설과의 연계성을 고려하여 사업을 추진하는 데 한계가 있다(국무조정실 생활SOC추진단, 2019).

국무조정실이 발표한 생활SOC 3개년계획(안)을 살펴보면, 생활SOC 중심으로 지역 활력의 마중물 효과를 기대한다는 내용이 명시돼 있다. 도시재생지역에서도 공동이용시설과 같은 앵커시설의 설치와 운영·관리를 통해 지역 활성화를 도모하도록 하고 있다(민승현·이슬이, 2019). 이를 바탕으로 지역활성화 관련 정책에서 생활인프라가 중요한 화두임을 확인할 수 있다.

2. 생활인프라 관련 정책 및 연구 동향

연구의 차별성을 확보하고 연구 방향을 설정하기 위해 생활인프라 관련 정책 동향과 연구를 함께 검토하였다(Table 1). 국내 생활인프라와 관련 주요 정책에는 중앙정부(국무조정실)의 ‘생활SOC 3개년계획’, ‘도시재생사업’, ‘서울시 생활권계획’과 ‘10분 동네 생활SOC 계획’ 등이 있다. 국내 생활인프라 관련 정책의 특징은 서비스 소외지역에 시설을 공급하여 주민들이 최소 수준 이상의 핵심 생활인프라를 이용할 수 있는 환경을 구축하는 것이다.

Table 1.

Policy and research trend regarding living infrastructure

일본은 다양한 시설의 집적을 통해 거점 형성을 유도하고 있으며, 입지적정화계획(마스터플랜 고도화판) 수립은 이를 실현하기 위한 대표적인 수단이다. 거점을 지정하여 시설 집약을 유도하는 이유는 인구감소 및 고령화가 가속화되면서 주거지나 생활인프라가 분산될 경우 지방정부의 재정 여건으로는 지속적인 관리가 어렵다고 판단했기 때문이다. 거점은 생활인프라 집약지인 동시에 지역 활성화 거점이기 때문에 도시재생사업과 같이 지역 활성화와 관련된 정책 수립 시 지역 거점을 고려하여 계획을 수립한다.

포틀랜드와 멜버른의 20분 도시, 파리 15분 도시, 싱가포르 20분 마을·45분 도시처럼 일상생활에 필요한 시설까지 도보나 대중교통으로 편리하게 접근할 수 있는 환경을 조성하는 것이 목표인 정책도 있다. 여기서 도보와 자전거는 가장 중요한 이동 수단 가운데 하나이다.

국내외 생활인프라 관련 연구들은 시설 공급과 시설 입지에 관한 연구를 중심으로 살펴보았는데, 시설 공급과 관련된 연구가 많았다. 조희은·남지현(2019)은 경기도 내 시·군별 생활서비스시설 수요를 비교·분석하고, 지역별로 우선 공급해야 하는 시설 유형을 제시하였다. 이규빈·강주연(2019)은 지자체에서 활용 가능한 생활SOC 공급 기준을 김유란(2019)은 시설복합화사업 선정 기준을 제안했다. 구형수 외(2019)는 생활인프라를 어디에 어떠한 방식으로 공급할 것인지에 대해 연구를 진행하였다. 이 연구들은 주로 어느 지역에 어떤 종류 또는 형태의 시설을 우선적으로 공급할 것인지가 주요 연구 질문이었다.

생활서비스시설의 입지문제에 초점을 맞춘 연구들도 살펴보았다. 김필두·최인수(2019)는 중심지역(거점)에 공공생활서비스를 집약시키는 방식의 도시재생사업을 제안하였다. Suzuki and Hodgson(2005)과 Araghi et al.(2014)은 다른 종류의 시설들을 동시에 이용할 수 있는 시설 배치 문제를 제안하였고, Eom and Hasegawa(2020)는 다양한 시설의 동시 이용 가능성을 고려하여 시설 거점을 선택하는 모델을 제안하였다. 국내 연구가 생활인프라를 집약할 거점의 성격과 기능에 대해 정성적인 관점에서 논한 반면, 해외 연구는 거점 선택 기준을 다양한 시설의 동시 이용 가능성을 고려하여, 정량적인 평가를 통해 제시하고 있다는 점에서 차이가 나타났다.

3. 시사점 및 연구 차별성

국내외 생활인프라 관련 정책과 연구를 고찰한 결과, 한국과 해외 정책 사례 및 연구에서 몇 가지 시사점이 나타났다. 먼저, 공통적으로 나타난 특징은 국내외 모두 근거리 기반의 생활인프라 배치와 접근 문제에 관심이 높았고, 지역 활성화, 인구감소 및 고령화, 기후변화 등 다양한 사회문제에 대응하기 위한 수단으로 활용하고 있다는 점이었다. 차이점도 드러났는데, 우리의 경우에는 시설 공급 문제에 집중하고 있는 반면, 해외 사례와 연구는 도시에서 시설을 집약시켜야 하는 곳이 어딘지, 사람들이 주변에 있는 시설들을 편리하게 이용하기 위해서 이동 환경을 어떻게 개선할 것인지에 대한 문제를 중요하게 다루고 있다는 점이었다.

우리나라의 시설 공급 중심의 생활인프라 계획은 서비스 취약지역을 해소할 수 있다는 점에서 의미가 있지만, 단순한 시설 공급만으로는 지역 활성화나 인구감소와 같은 사회문제에 적극적으로 대응하기 어렵다는 문제가 존재한다.

이 연구는 해외 사례 중 일본에서 주요 정책 수단으로 활용하고 있는 ‘거점’에 착안하여, 자치구 차원에서 도보 거점 배치 모델을 제안하고자 한다. 일본의 ‘거점’은 인구감소·고령화에 따른 행정의 재정 부담 완화, 지역 활성화와 같은 사회적 이슈에 대응하기 위해 제안된 전략적 공간이다. 이에 국내 생활인프라 계획에서도 거점 중심의 생활인프라 배치 가능성을 진단해 볼 필요가 있다고 판단하였다.

이 연구의 차별성은 첫 번째로, 정략적 모델을 통해 지역 내 도보 거점 배치 모델을 제안한다는 것이다. 정성적으로 거점 중심의 시설 배치를 제안한 국내 연구는 있었지만, 거점 배치에 대한 정략적 기준을 제시한 연구는 없었다. 최근 계획 수립과정에서 주민을 포함한 다양한 관계자를 대상으로 객관적 설명이 요구되고 있다(Evidence-based policy making). 도보로 접근할 수 있는 시설들을 집약하여 도보 거점을 조성하는 정량적 수법을 제시할 경우, 이에 공헌할 수 있을 것으로 기대된다.

두 번째 차별성은 도보를 기반으로 한 거점 배치라는 점이다. 이 연구는 정량적으로 거점을 배치하기 위해 일본의 시설 배치 관련 연구를 참고하였다. 일본의 경우 대중교통을 중심으로 거점을 도출했지만, 이 연구는 도보권 거점을 도출하였다는 점에서 차별성을 가진다. 도보권 시설들을 집약하여 거점을 조성한다는 것을 전제하고 있으므로 향후 보행권 공간계획 측면에서도 시사점을 줄 수 있다고 판단하였다.

1. 연구 대상지

연구의 주요 내용은 생활인프라 도보 거점 배치 모델을 제안하고 평가하는 것이다. 생활인프라 도보 거점 배치 모델을 실증 평가하기 위하여 서울특별시 도봉구를 연구대상지로 선정하였다. 도봉구는 시가화면적 중 주거지역 비율이 약 82%, 준공업지역 비율이 약 15%이며, 2000년대 준공업지역 내 대규모 공장부지 대부분이 공동주택으로 전환되었기 때문에 주거지 비율이 높은 편이다. 주거지역 비율이 높고, 준공업지역 내 소규모 공장과 주택이 혼재된 곳도 남아있으므로 도보권 내 양호한 생활인프라 이용환경을 구축하는 것이 중요한 지역이라고 판단하였다.

2. 도보권 생활인프라 설정

도보권 생활인프라 개념을 정의하고 연구의 범위를 한정하기 위하여 생활인프라와 관련된 법령과 사업들을 <Table 2>에 정리하였다. 먼저 「도시재생법」에서는 도시재생기반시설 중 도시 주민의 생활편의를 증진하고 삶의 질을 일정한 수준으로 유지하거나 향상시키기 위해 필요한 시설을 ‘기초생활인프라’로 정의하였다. 국가도시재생기본방침을 통해서 마을단위시설 11개, 지역거점시설 7개에 대한 국가적 최저기준을 설정하였다. 여기서 마을단위 시설은 도보로 접근 가능한 시설을 의미한다.

Table 2.

Concept and range of living infrastructure

「생활밀착형 사회기반시설 정책협의회 설치 및 운영에 관한 규정(국무총리 훈령)」은 보육시설, 의료시설, 복지시설, 교통시설, 문화시설, 체육시설, 공원 등 일상생활에서 국민의 편익을 증진시키는 모든 시설을 ‘생활밀착형 사회기반시설(‘생활SOC’)’로 정의하고 도서관, 생활문화센터, 어린이집 등 관련 시설을 제시하였다.

주민들의 생활편의를 위해 공급해야 하는 시설에 대해 「민간투자법」에서는 사회기반시설, 「도시정비법」에서는 공동이용시설로 정의하였다. 서울시는 ‘2030 서울생활권계획’에서 지역주민의 일상생활에 없어서는 안 될 생활인프라 시설을 생활서비스시설이라고 정의하였다.

이 연구에서는 ‘일상생활에서 도보를 통해 접근 가능한 생활 편익 증진시설’을 ‘도보권 생활인프라’로 정의하였다. 생활인프라는 「국토계획법」과 서울시 생활권계획에서 명시하고 있고, 「도시재생법」에서도 기초생활인프라에 대해 정의하고 있으므로 보편적으로 사용할 수 있는 개념으로 판단하였다.

구체적인 시설 범위는 도시재생법에 근거하고 있는 기초생활인프라의 마을단위 시설을 기준으로 설정하였다. 국가에서 생활SOC 복합화 사업 추진 시 기초생활인프라 최저기준을 고려하고 있고, 도보로 접근해야 하는 시설의 범위를 명확하게 규정하고 있기 때문이다. 다만 대규모 용지 확보가 필요하고, 시설의 재배치가 곤란한 초등학교, 체육시설, 공원과 건축물의 부속시설인 주거편의시설 및 주차장은 생활인프라 범위에서 제외하였다. 미취학 아동 관련 시설은 어린이집으로 선정하고, 유치원은 제외하였다.²⁾

3. 생활인프라 도보 거점 배치 모델 기준

이 연구의 목적은 형평성과 효율성을 고려한 생활인프라 도보 거점 배치 모델을 제안하는 것이다. 여기서 효율성이란 이 연구에서 주목한 시설 설치와 관리에 대한 지자체 재정 부담, 사회변화에 따른 생활인프라 수요 변화, 부서별 칸막이 행정, 생활인프라와 지역활성화 연계 문제에 효율적으로 대응할 수 있는지를 의미한다.

이에 기반하여 도보 거점 배치 모델은 다음 기준을 고려하여 설계하였다. 첫 번째, 도보 거점은 생활인프라 서비스 취약지역을 최소화할 수 있는 곳으로 선택한다. 생활인프라 서비스 취약지역 최소화는 국내 생활인프라 관련 정책에서 중요하게 고려하고 있는 부분이며, 본 연구에서 지향하는 형평성을 고려한 시설 배치에도 부합한다. 구체적인 기준은 도보 거점 배치 후 인구의 90% 이상이 도보권 생활인프라까지 600m 내 접근 가능한지 확인하였다. 생활인프라까지 도보 접근이 가능한 인구 비율은 국토교통부(2019)의 기초생활인프라 최저기준에서 제시한 내용을 근거로 90% 이상으로 설정하였다. 이 연구는 거점 내 도보권 생활인프라를 집약하는 모델을 제안하고 있으므로, 모든 시설에 대해서 보행 속도를 약 시속 4km로 동일하게 적용하였다.

두 번째 기준은 한 번의 외출로 최대한 많은 시설을 이용할 수 있는 장소에 거점을 선택하는 것이다. 이는 다양한 생활인프라가 집적한 곳에 거점을 선택하여 시민들의 시설 이용 편리성을 제고하고, 지역의 활성화 거점으로도 활용할 수 있도록 하기 위함이다.

세 번째 기준은 행정의 재정 부담을 완화하기 위하여 기존 시설을 최대한 활용하고, 신규 시설 설치를 최소화할 수 있는 곳에 거점을 조성하는 것으로 설정하였다. 더불어 실제 계획 수립 시 연구 모델의 활용 가능성을 높이기 위해, 신규 시설 설치 후보지로 국공유지가 있는 곳만을 고려하였다.

4. 생활인프라 도보 거점 배치 모델 구축

본 연구에서는 셋 커버링 문제(Set covering problem)³⁾를 응용하여 시설 종류별로 일정 수준의 커버율을 확보하면서 거점과 필요한 시설을 동시에 결정하는 모델을 제안하였다. <Figure 1>은 현재의 시설 배치를 바탕으로 기존의 취약지역 해소 중심의 시설 배치와 본 연구에서 제안하는 도보거점 배치모델의 개념을 비교하고 있다. 취약지역의 해소만을 목적으로 하는 경우 독립된 시설 배치로 인한 주변 시설과의 연계 부족, 신규 설치 시설 활성화에 대한 어려움 등의 한계점이 있다. 본 연구에서 제안하는 모델은 다양한 시설을 동시에 이용할 수 있는 곳을 거점으로 선택하도록 한다. 거점 선택은 지역에 필요한 신규 시설의 설치 문제와 지역주민들의 도보 접근성도 함께 고려하여 결정된다. 이를 통해 주민의 편의성을 증대시키는 동시에 행정이 중점적으로 모니터링하고 관리해야 하는 지역을 명확히 함으로써, 효율적인 지역 정비와 관리에 기여할 수 있다.

Figure 1.

Concept of designating walking core

이를 위해 시설·거점 동시결정 모델은 신규 추가되는 시설의 수와 거점 수의 합을 최소화하는 것을 목적하며, 다음과 같이 정의하였다.

식 (1)은 목적함수로 추가되는 시설과 총 거점 수의 최소화를 의미한다. 식 (2)는 각 시설의 커버율이 L 이상이 되어야 함을 의미하며 Ⅲ-3의 도보 거점 배치 모델 기준에서 제시한 90%로 설정하였다. 식 (3)은 각 수요지의 주민이 시설 k를 이용하기 위해 방문해야 하는 거점의 개수가 1개 이하임을 나타낸다. 식 (4)는 거점 후보지에 기존 시설 k가 존재하지 않는 경우에만 신규 추가가 가능함을 나타내며, 식 (5)는 후보지 j가 수요를 커버하기 위해서는 신규 시설을 포함해, 시설이 입지해 있어야 하며, 수요지 i에서 보행권 500m 내에 있어야 함을 의미하는 제약조건이다. 식 (6)은 하나 이상의 수요를 커버할 경우 거점으로 지정함을 의미한다.

본 모델의 적용에 있어서 수요점(I)은 집계구의 중심점으로 설정하였다. 집계구는 읍면동의 1/30규모로, 통계청에서 제공하는 최소통계구역의 단위다. 개별 시설의 입지를 거점의 후보지(J)로 설정하고, 시설에서 100m 내 입지한 시설은 동시에 이용 가능한 시설로 가정하여 f_jk를 계산하였다. 대상 시설(K)은 <Table 2>를 바탕으로 도서관, 노인여가 복지지설, 어린이집, 병·의원, 약국, 마트의 6가지 시설을 선정하였다. 집계구에서 시설까지 500m, 시설에서 동시 이용 가능한 시설까지의 거리 기준을 100m로 설정한 이유는 Ⅲ-3의 도보 거점 배치 모델 기준에서 제시한 도보권 최대 범위인 600m를 반영했기 때문이다.

• Note 1: 결정변수
• x_jk: 거점 후보지 j에 시설 k가 신규 배치되면 1, 그렇지 않으면 0
• y_j: 거점 후보지 j가 거점으로 선택되면 1, 그렇지 않으면 0
• z_ijk: 거점 후보지 j가 수요지 i의 시설 k에 대한 수요를 커버하면 1, 아니면

• Note 2: 파라미터
• p_i: 수요지 i의 인구
• f_jk: 거점 후보지 j에 시설 k가 입지해 있으면 1, 아니면 0 (개별 시설 반경 100m 이내의 시설 유무를 통해 판단)
• a_ij: 수요지 i가 거점 후보지 j의 도보권 내에 있으면 1. 아니면 (거리는 도로거리를 이용하며, 500미터 이내만 커버 가능)
• M: 충분히 큰 정수
• a, b: 추가시설과 거점수의 중요도를 나타내는 파라미터
• TP: 전체 인구

1. 도봉구 생활인프라 이용환경

도보권 생활인프라 이용환경은 각 시설별로 구축한 데이터를 활용하여, 시설 공급 수준과 시설 접근성, 행정 대응 관점에서 평가하였다.

시설 공급 수준은 전체 시설 수를 인구수로 나누어 서울시 평균과 비교하였고, 시설 접근성은 집계구에서 시설까지 도로네트워크를 따라 최단 거리를 계산하고 집계구 중심에서 600m 내 생활인프라가 위치하고 있는지 조사하였다.

<Table 3>과 <Figure 2>는 도봉구 내 도보권 생활인프라의 공급 수준과 접근성을 나타낸 것이다. 도봉구 내 도보권 생활인프라 공급 수준을 서울시 25개 구의 시설 공급 수준 평균과 비교하였다. 인구당 어린이집 수를 제외하고 서울시 평균보다 다소 낮은 것으로 나타났지만 그 차이가 크지 않았다.

Table 3.

Current condition of walking living infrastructure in Dobong

Figure 2.

Facilities location and the distance to the nearest facility

집계구 중심에서 각 시설까지 도로 네트워크 기준으로 최단거리를 분석한 결과 도봉구민 90% 이상은 600m 내에서 도서관을 제외하고 모두 이용할 수 있는 것으로 나타났다. 도서관은 구민 약 85.6%가 600m 내에서 접근 가능하였다.

전체적으로 시설 공급수준이나 접근성은 비교적 양호한 것으로 나타났다. 다만, 도서관과 노인복지시설에서 민간시설을 제외하면, 600m 내에서 시설 이용이 가능한 인구 비율은 70%대로 감소하였다. 민간에서 운영하는 작은도서관 17곳 중 종교시설에서 운영하는 곳이 6곳⁴⁾으로 해당 종교시설을 이용하는 주민이 아닐 경우 실제 이용률은 낮을 것으로 예상하였다. 2020년 도봉구 사회조사 결과 보고서 결과에서도 구민 10명 중 1명 정도가 도서관을 이용하고 있는 것으로 나타나 도서관 이용률이 낮은 것으로 나타났다.⁵⁾

도봉구는 생활인프라 공급과 접근성 수준이 양호하므로, 행정의 관점에서 본다면, 시설의 공급보다는 현재의 공급과 접근성 수준을 유지하는 것이 중요한 상황이었다. 더불어 행정이나 정책적 측면에서 보완이 필요한 부분도 나타났다.

첫째, 현재의 시설 공급과 접근성 수준을 유지하기 위해서는 민간 시설을 포함하여 기존 시설의 폐업 여부나 운영 관리 상태 등을 꾸준히 모니터링해야 한다.

둘째, 사회변화에 따른 시설 수요 변화에 대비할 수 있는 기준 마련이 필요하다. 향후 인구 감소 또는 지방 정부 재정 여건 등의 문제로 시설 수를 축소해야 하는 상황이 발생할 가능성이 큰 상황이다. 시설을 축소하면서도 현재의 시설 접근 수준을 유지할 방안을 모색해야 한다.

2. 도보 거점 배치 모델 적용 및 평가

두 가지 관점에서 도보 거점 배치 결과를 도출하였다. 모델 1 (a=0, b=1)은 시설 추가 없이 거점만 설정하는 모델이며, 모델 2 (a=1, b=1)는 시설 추가를 통해 거점을 집약적으로 배치하는 모델이다.

<Table 4>와 <Figure 3>은 모델의 결과를 나타내고 있다. 시설 추가 없이 도보 거점을 배치하는 모델1의 경우, 총 71개의 거점이 선택되었고, 구민 90% 이상은 주거지로부터 600m 내에서 도보 거점 내 시설을 이용할 수 있었다.⁶⁾ 시설 추가를 고려하여 거점을 집약적으로 배치하는 모델2의 경우에는 57개의 거점이 선택되었다, 이 경우에는 8개의 신규 시설을 추가해야 구민 90% 이상이 600m 내에서 도보 거점 내 시설 이용이 가능하였다. 추가 설치가 필요한 시설은 도서관 6개, 병·의원과 약국이 각각 1개로 나타났다. 도서관 설치가 많은 이유는 다른 시설보다 시설 접근성이 낮고, 도서관 주변에 함께 이용할 수 있는 시설이 적기 때문이다.

Table 4.

Result of walking core allocation

Figure 3.

Result of designating walking core and adding facilities

다음은 두 모델의 외출 횟수를 비교하였다. 두 모델 모두 90% 이상의 주민이 도보권 내에서 시설을 이용할 수 있지만, 6개 생활인프라를 모두 이용하기 위해 필요한 외출 횟수에는 차이가 발생하였다. 모델1과 모델2의 평균 외출 횟수는 각각 1.8회와 1.7회로 시설을 추가함으로써 외출 횟수가 감소하였다. 평균 외출 횟수에서는 큰 차이는 없는 것으로 나타났지만, <Figure 4>에서 보이는 것처럼 6개의 시설의 이용을 위해 3회 이상 외출해야 하는 인구 비율은 모델1의 경우 13.5%, 모델2의 경우 6.9%로 차이가 발생했다. 시설을 추가여 거점을 집약 배치할 경우 6개 시설을 이용하기 위해 3회 이상 외출해야 했던 주민의 수를 크게 줄일 수 있었다.

Figure 4.

Population distribution by number of visiting

이 연구에서 제시한 결과는 다양하게 고려할 수 있는 대안의 예로써, 행정의 재정 상황이나 다른 계획과의 관계를 고려하여 파라미터를 조정함으로써 다양한 대안을 작성하는 데 활용할 수 있다.