도시재생선도사업의 정성적 성과 고찰 : 근린재생형 11개 지역을 대상으로

도시재생선도사업은 쇠퇴한 도시와 지역의 경제를 활성화시키는 ‘경제기반형’과 마을 단위의 점진적인 도시재생사업을 추진하는 ‘근린재생형’ 사업이 진행됐다. 경제기반형과 근린재생형은 사업 내용과 성격이 서로 다르고, 사업 효과의 발현에 시간적 차이가 존재하기 때문에 사업평가 기준 역시 각각 다르게 적용될 필요가 있다. 한편, 도시재생뉴딜사업은 근린형 도시재생사업을 일반근린형, 주거지지원형, 우리동네살리기로 세분 및 신설하여 근린재생을 강조하고 있다. 이러한 점을 고려하여 근린재생형 11곳을 연구 대상으로 한정했으며, 근린재생형 도시재생선도사업의 주요 내용은 <표 1>과 같다.

Table 1.

Neighborhood-based regeneration priority projects

이 연구는 11개 근린재생형 도시재생선도사업의 정성적 성과를 고찰하되, 기존에 평가된 정량적 성과를 분석하여 정량적·정성적 성과의 차이를 살펴보았다. 이에 정성적 평가지표의 개념과 속성에 대한 고찰 및 적용 사례 연구를 진행했으며, 11개 사업지역의 성과평가를 위한 정성적 지표를 선정했다.

국내 도시재생사업의 평가 현황 고찰, 정성적 평가지표의 선정, 도시재생선도사업의 성과분석을 이행하기 위한 연구 방법은 <그림 1>과 같다.

Figure 1.

Research content and method

우선 도시재생사업의 평가 현황은 「도시재생특별법」 등의 관련 법제도 내용을 살펴보았다. 정보공개청구를 통해 중앙 및 지방정부가 기존에 이행한 도시재생사업 평가 및 모니터링 결과도 구득하여 분석했다.

정성적 평가지표의 선정을 위해 11개의 근린재생형 도시재생선도사업의 내용과 목표를 면밀하게 고찰했다. 이와 함께 지표의 개념과 속성에 대한 문헌을 고찰하고, 도시재생사업의 정성적 평가를 이행한 국외 사례로 영국의 New Deal for Community(이하, ‘NDC’)의 사업 평가 방법과 내용을 분석했다. 분석은 영국 정부 보고서인 ‘The New Deal for Communities National Evaluation’을 바탕으로 진행했다.

마지막으로 본 연구는 11개 도시재생선도사업 지역을 현장답사하고 심층면접조사를 진행했다. 심층면접조사는 반구조화(semi-structured) 면접으로 진행되었으며, 각 지역의 도시재생지원센터 및 공무원 14명, 지역주민 12명 등 총 26명을 면접하였다. 피면접자로서 지역주민은 도시재생사업 추진의 중심 주체로서 사업에 참여하였던 주민협의체 및 상인회의 장, 통·반장 등으로 구성했다. 심층면접조사의 설계는 정성적 지표의 속성과 개념에 입각하여 이행했다.

국토교통부는 2014년 도시재생선도사업을 추진하면서 「도시재생특별법」 제24조 및 동법 시행령 제31조에 근거하여 ‘도시재생선도지역 모니터링 및 평가계획(안)’을 같은 해 6월 배포하였다(국토교통부, 2014). 도시재생사업의 평가란, 매년 정기적으로 도시재생활성화계획의 추진실적 및 사업추진 성과 등을 점검하고 환류하는 일련의 활동을 말한다. 국토교통부는 평가를 통해 부진한 사업은 개선 방향을 제시하고 실적이 우수한 지자체는 인센티브를 부여하여 성취동기를 제고하고자 하였다.

국토교통부의 도시재생선도사업 모니터링은 상시 및 현장실사 모니터링, 관문심사와 현장 컨설팅으로 추진되었으며, 그 체계는 <그림 2>와 같다.

Figure 2.

Research content and methodsource: MOLIT(2015:2)

상시 및 현지 실사 모니터링은 국토연구원, LH(한국토지주택공사), 건축도시공간연구소 등 도시재생지원기구가 수행하였으며, 이들은 모니터링 결과를 국토교통부에 보고하고 지자체 도시재생 전담조직에 의견을 제시하였다. 또한 지자체는 추진실적 보고서를 국토교통부에 제출하고, 국토교통부는 지원기구의 모니터링 결과보고와 지자체의 추진실적 보고서를 바탕으로 종합평가하고 예산을 지원하는 체계로 모니터링이 추진되었다. 도시재생선도사업의 모니터링 결과는 2015년, 2016년, 2017년의 세 차례 모니터링 종합결과 보고서로 발간되었으며(국토교통부, 2015; 2016a; 2016b; 2018), 이는 정보공개청구를 통해 확인 가능하다.

도시재생선도사업 모니터링 종합결과 보고서에 따르면, 모니터링은 크게 ‘거버넌스 체계 구축 및 운영’과 ‘사업계획 및 추진성과’의 두 부분으로 나누어 진행되었다. ‘거버넌스 체계 구축 및 운영’은 주민협의체 운영 실적, 주민참여 교육프로그램 사업 운영 실적, 전담조직 및 행정협의체, 도시재생지원센터, 전문가 활용, 사업추진협의회로, ‘사업계획 및 추진성과’는 도시재생활성화계획 수립, 예산확보 및 집행실적, 모니터링 결과 반영, 홍보실적으로 세분되었다. 2017년 모니터링에는 도시재생선도사업의 마지막 추진 연도인 점을 반영하여, ‘향후 사업 마무리 추진 및 지속방안’이 추가되었다. 이러한 모니터링 지표들은 대부분 프로그램 또는 협의체 운영 횟수 및 참여자 수, 사업 진행률, 예산집행실적 등 정량적 실적으로 평가되었다. 각 선도지역의 사업추진실적 모니터링 결과는 다시 ‘거버넌스’, ‘추진실적’, ‘행정관리’의 세 분야로 나뉘어, ‘미흡’, ‘보통’, ‘우수’, ‘최우수’ 등으로 종합 평가되었다.

물리적 환경 개선은 주택환경개선 만족도와 지역환경개선 만족도로 구분하여 살펴보았다. 주택개선사업의 대상이었던 주민의 만족도는 높았지만, 전반적인 주민의 체감도는 낮게 나타났다. 11개 도시 중 4개 도시에서만 주택보수 사업이 진행되었으며, 주택보수사업이 추진된 지역에서도 일부 지역의 소수 주택을 대상으로 지원되었기에 전체적인 주민만족도 및 개선 효과는 미미하였다.

저조한 사업실적이 낮은 만족도나 체감도로 이어진 것도 사실이나, 현행 주택보수사업의 방식에 대한 불만도 영향을 미쳤다. 우선 활성화 지역의 현실을 반영하지 못한 정책이라는 평가이다. 노후불량지역이라는 특성상 소규모 필지에 불량주택이 건축된 곳이 대부분으로 건축법상 지원이 불가능한 사례가 많으며, 지원을 받기 위해서는 그동안 불법 증축한 부분을 철거해야 하는 데 주민들은 이를 원하지 않는다.

다음은 비용문제이다. 우선 지원 사업 신청을 하려면 주택설계도의 제출이라는 행정절차를 거쳐야 하는데, 이때 주민은 건축사에게 주택설계도를 의뢰하는 비용을 부담해야 한다. 또한 공공에서 주택보수비용을 전부 지원하는 것이 아니기 때문에, 주민이 전체 비용의 20% 정도를 지불해야 한다. 마지막으로 지붕, 담 등 주택보수지원금 사용처에 제한을 두고 있는데, 이는 주민들이 보수를 원하는 부분과 차이가 있다.

주택보수와 달리 지역 환경 개선 관련 사업은 모든 사업대상 지역에서 진행되었으며, 사업 효과에 대한 평가는 대체적으로 긍정적이었다. 지역환경 개선사업은 한평정원만들기, 꽃 가꾸기, 화분 비치, 벽화 등 골목길 개선사업, 간판정비, 주차시설 확충, 특화거리 조성 등 다양한 사업이 진행되었다(그림 6). 이러한 사업들은 일단 시각적 변화를 가져오기 때문에 주민들의 체감도는 높았다. 사업에 참여하지 않는 지역 주민들도 집 앞에 화분을 비치하거나 자발적으로 건물을 도색하고 벽체를 장식하는 등 지역 개선 노력이 민간으로 확산되는 현상도 확인할 수 있었다.

Figure 6.

Examples of neighborhood improvementsource: NARS(2018:52)

지역환경 개선사업은 도시재생의 효과는 높았으나, 주민의견 반영, 유지관리를 위한 방안 마련 등이 미흡한 것으로 나타났다. 공공에 의해 일방적으로 추진되는 사업보다는 주민공모사업 등을 통해 진행된 사업의 만족도가 높았는데, 주민의견이 반영되지 않은 일부 사업의 경우 만족도가 낮게 나타났다. 주민과의 교감 없이 작가에 의해 계획·조성된 특화거리나 주민의견에 반하여 디자인된 꽃 박스는 주민들에게 환영받지 못하였다. 또한 유지관리나 지속성 문제도 제기되었다. 한평정원이나 화분 가꾸기는 제대로 관리되지 않고 꽃이나 나무가 죽은 상태로 방치되고 있었다. 주차장의 수익운영에 실패하거나, 엘리베이터를 설치하였으나 비용문제로 운행되고 있지 않는 등 운영방안이 마련되지 않은 채 시설 확충만 진행된 경우도 만족도가 낮았다.

요컨대, 주택보수사업의 실적이 저조하고 주민 체감도가 낮았음에도 불구하고 사업 시행 대상지 주민들의 만족도가 높았던 것으로 보아, 도시재생사업의 주택보수 효과는 높은 것으로 판단된다. 다만, 현행 주택보수사업 방식과 사업 참여도를 높이기 위한 지원 방안의 보완이 필요하다. 또한 도시재생선도사업 이후의 지속가능성을 위한 사업방안이 다양하게 시도되어야 한다. 대부분 주택보수비용을 직접 지원하는 방식으로 추진하고 있으나, 이는 일회성에 그친다. 주택보수 기술교육을 통해 주민역량을 강화하여 도시재생사업이 종료되더라도 주민이 스스로 주택보수를 지속할 수 있는 지원 방안이 도시재생 마중물사업으로서의 취지에 바람직하다. 단기의 가시적 실적을 고려하기보다 장기적 관점에서 사업방법을 고안할 필요가 있다. 또한 지역개선사업은 지역주민의 체감도가 높은 물리적 환경 개선사업이며, 보다 큰 효과를 위해서는 주민의견 반영, 유지관리 방안 마련 등이 보완되어야 한다.

도시재생선도사업으로 지역주민의 삶의 질 향상을 위해 관련 시설 및 프로그램이 조성·운영된 지역은 3개 도시에 그쳤다. 시설 및 프로그램에 대한 주민의 이용도는 높았으나 만족도는 의견이 나뉘었다. 우선, 삶의 질 향상을 위한 시설 및 프로그램은 이용도가 높아 도시재생선도사업 지역주민들이 선호하는 사업이었다. 노인건강 프로그램, 커뮤니티 시설, 청소년 도시참여단, 골목오락실, 황금시대방송국 등 다양한 연령층을 대상으로 시설 및 프로그램을 조성 운영하여 주민 이용도와 만족도 모두 높게 나타났다. 하지만 지역 내 수요 반영의 미비는 주민 불만으로 이어졌다. 예를 들어, 지역 내 아동 비율이 낮은 곳에 지역아동센터를 조성하여 시설을 이용하고자 하는 성인들이 운영시간이나 시설 내부 콘텐츠에 불만을 표출하였다. 또한 주민자치센터를 리모델링하여 체력증진센터를 마련하였으나 운동기구 등 내부시설은 기존의 오래된 것을 그대로 설치하여 주민 기대에 못 미치는 사례도 있었다.

주민자치에 의한 시설 및 프로그램 운영은 현재 실패한 것으로 나타났다. 주민이 운영하는 카페, 코인세탁소 등을 추진하였으나, 수익실현에 실패함에 따라 지속적인 운영이 어려워졌다. 프로그램도 일회성으로 진행되었고 해당 시설은 현재 문을 닫은 상태다. 그러나 이러한 시도는 도시재생사업의 취지인 주민주도 측면에서 바람직한 것으로 판단된다.

다수의 도시재생선도사업 지역에서 삶의 질 향상을 위한 시설 및 프로그램 관련 실적이 없었는데, 이는 대부분의 지자체가 이미 주민자치센터나 복지시설을 통해 다양한 프로그램을 운영하고 있기 때문이었다.

정리하면, 지역주민의 삶의 질 향상을 위한 시설 및 프로그램은 주민 이용도와 만족도가 높은 사업이다. 하지만 이미 주민자치센터를 통해 지원되고 있는 지자체가 다수이며, 타 부처사업과 중복될 수 있으므로 도시재생사업에서 관련 사업을 계획 할 때에는 선행 검토가 필요하다. 또한 만족도 향상을 위해 주민 수요에 맞는 시설 및 프로그램을 계획해야 한다.

범죄예방 및 생활안전에 관한 사업은 11개 선도사업 지역 중 4개 지역에서 시행되었다. CCTV 설치, 가로등 설치, 간이 소화함, 소화전 설치 등 안전한 골목길 조성을 위한 사업이 진행되었다. 또한 우범지대 벽화작업을 통해 지역 분위기를 쇄신하거나, 예술작가를 유치하여 우범지역을 예술촌으로 전환한 사례도 있었다. 사업이 진행된 대부분의 지역은 지역안전이 개선된 것으로 주민들은 평가하고 있었다.

하지만 우리나라 도시재생사업에서 안전 관련 사업의 필요성에 대해서는 의문이 제기되기도 한다. 모든 선도사업 지역의 피면접자가 해당 지역은 범죄가 자주 일어나는 위험한 지역이 아니라고 대답하였다. 안전 관련 사업이 진행된 지역이지만, 실제로는 범죄 발생이 많은 지역이 아니라는 의견도 있었다. 이를 토대로 판단컨대, 우리나라 도시재생사업에서 안전 관련 사업은 실제 필요성에 대한 사전 진단 없이 의무적으로 계획된 것이 아닌지 의문이 든다.

요컨대, 지역범죄 및 안전 측면에서는 CCTV와 가로등 설치, 골목길 미화 등을 통한 개선의 성과가 나타났으나, 지역주민 대부분은 해당 지역을 우범지역으로 인식하고 있지 않았다. 이에 도시재생사업에서의 필요성 분석이 선행되어야 한다. 가이드라인을 준수하되 사업지역에 대한 면밀한 분석을 이행하여 형식적인 계획을 탈피할 필요성이 있다.

도시재생선도사업 지역의 주민들은 유동인구 증가, 주차 문제, 지가상승 등을 통해 지역의 경제 활성화를 체감하는 것으로 나타났다. 주민들이 지역의 산업 활성화를 체감한 지역은 전체 11개 도시재생선도사업 지역 중 4개 지역으로, 절반에 미치지 못하는 것으로 조사되었다. 경제 활성화가 체감되는 곳은 사업지 내에서도 국지적으로 분포하기 때문에, 지역 전반에 걸친 도시재생사업의 영향은 미미한 것으로 평가된다. 지역경제 활성화가 체감되는 4개의 지역 중 3개 지역도 역사·문화·경관 등 기존의 지역 자산이 풍부하고, 도시재생선도지역 지정 이전부터 부처 협업사업이 활발히 이루어졌던 지역이기 때문에 이러한 변화가 도시재생선도사업만의 영향이라고 보기에는 다소 무리가 있다.

주민들이 체감한 도시재생선도사업 지역의 유동인구 증가분은 지역행사 및 이벤트 기간 내 간헐적으로 증가한 방문객과 역사·문화·경관 등을 이유로 방문하는 관광객에 국한된다. 주민들은 행사·이벤트를 통한 집객 효과의 연속성은 체감하지 못하며, 평상시 길거리 유동인구의 증가도 관찰되지 않는다고 밝혔다. 이벤트성 사업에서 벗어나 일상생활에 필요한 시설 및 기능의 도입을 확대할 필요성이 제기되었다. 지역이 보유한 기존의 역사·문화·경관 자산을 매개로 관광객이 유입된 지역이더라도 지역 특성화 사업에 대한 지원이나 활성화 프로그램 등이 마련되지 않으면, 지역을 재방문하거나 지역 내 장기간 머무르는 관광객이 소수에 그치기 때문에 지역 내로 흡수되는 경제효과는 미미한 것으로 나타났다. 관광객을 원도심으로 유입할 수 있도록 다양한 즐길 거리 발굴과 함께 관광자원과의 연계성을 강화하여 관광객들이 보다 오래 머무를 수 있는 환경을 조성할 필요가 있다.

도시재생선도사업 지역 내 공실이 감소한 지역은 전체 11개 중 10개 지역으로 높게 나타났다. 이 중 6개 지역은 자연적 증가 현상이 아닌 부처 협업사업 또는 도시재생선도사업의 직·간접적인 창업지원 사업을 통해 공실이 감소한 것으로 나타났다. 직접적인 창업지원 사업이 진행되지 않았음에도 공실이 감소한 지역은 관광자원을 기반으로 자발적인 일반창업이 이루어진 지역이거나, 도시재생과는 별개로 도시 공간구조 변화로 인해 인근의 사업체가 이전하여 창업이 이루어진 지역으로 조사되었다.

한편, 임대료 상승으로 영업성과가 저조한 사업체나 은퇴를 앞둔 기존의 고령 사업주는 조기 폐업을 결정하면서 도시재생사업으로 인해 공실이 유발되기도 하였다. 지가 상승으로 기존 건물주가 외지인에게 건물을 매도하는 사례가 늘어나면서, 공실 사용에 대한 협의가 원만하지 못한 사례 역시 발견되었다.

도시재생선도사업의 직·간접적 영향으로 창출된 일자리는 크게 도시재생지원 관련 일자리와 청년창업, 협동조합, 사회적 기업, 마을기업 등 사회적 경제 일자리로 나눌 수 있다.

도시재생지원 일자리와 관련하여, 먼저 도시재생지원센터 직원들의 이직률은 상당히 높은 것으로 조사되었다. 도시재생사업을 통해 도시재생지원센터에 직접 고용된 직원들은 다른 지역에 거주하는 비상근직이거나 사업별 또는 기간별 계약직이어서 일자리 안정성이 낮은 것으로 나타났다. 업무의 연속성과 안정적인 일자리 제공을 위해 고용 및 운영 규정이 개선되어야 한다.

도시재생을 위한 지역 환경 및 시설개선사업 등에 참여하는 사업체는 일반적으로 경쟁 입찰을 통해 지자체가 선정한다. 규모가 영세하고 경험이 부족한 지역 업체는 상대적으로 참여가 어려워 지역경제의 선순환 구조가 형성되기 어렵다. 이외에도 마을활동가, 도시여행 안내자, 원도심 서포터즈 등 대부분의 도시재생사업 관련 일자리는 임금이 적고, 고용이 일정치 않기 때문에 안정된 일자리로 여겨지지 않았다.

청년창업은 운영시간 등에 대한 합의사항이 없어 상점주가 자리를 비우고 외부 활동에 치중하는 경우가 많았다. 따라서 청년창업이 상권 집객에 미치는 영향은 미미하였으며, 일부에서는 기존 상점과 업종이 중복되어 상점주들과의 마찰도 발생하였다. 청년창업 사업체는 대부분 지역 방문 및 관광객 수요에 편승하여 나타나는 요식업과 공방, 게스트하우스 등으로 업종은 다양하지 않았다. 이 중 일부 업종은 수요 증가 대비 과포화 되어 운영에 어려움을 겪고 있는 것으로 조사되었다. 조사 지역 중 1개 지역을 제외하고는 전반적으로 경영상의 어려움을 겪고 있으며, 영업성과가 저조한 경우 지원 사업 종료 후 조기 폐업으로 이어지는 경향이 발견되었다. 고령층으로 구성된 쇠퇴지역은 인구구조 특성상 청년창업자를 모집하는데 어려움을 겪었다.

청년창업과 같은 직접적인 창업지원은 원도심의 공실감소와 일자리 창출에 효과적이기는 하나, 지속가능성을 담보하지 못하는 것으로 조사되었다. 창업지원 시, 지역 상권과 시너지 효과가 날 수 있도록 운영지침을 제도화하고 이를 준수하도록 교육할 필요가 있다. 사업체는 집객 효과를 우선하여 현장에 적합한 업종을 선정·배분하고, 지원 기간 동안 매출액과 방문객 수 등을 모니터링하여 지원 규모를 조정하는 등, 인센티브 제도의 도입을 검토할 필요가 있다.

마을기업, 사회적 기업, 협동조합 등 도시재생선도사업 지역 내 사회적 경제 조직 중, 적정수준의 경제적 성과가 발생한 사례는 극히 드물었다. 대부분 사업 시작단계였기 때문에 성패를 판단하기에는 다소 이르지만, 조사 시점을 기준으로 자생적 운영에는 한계를 보였다. 사회적 경제 조직이 활성화되기 어려운 이유로는 협동조합 설립 등에 관한 주민 관심 저조, 행정서류 준비 등 설립과정에서의 어려움, 민간 사업체와의 경쟁력 열세, 과도한 지원정책으로 인한 사회적 경제 조직의 난립 등이 제시되었다. 사회적 경제 조직을 활성화하기 위해서는 주민들이 공동체 사업을 스스로 설립할 수 있어야 하며, 운영 능력도 배양되어야 한다. 행정절차의 간소화, 행정지원 및 주민역량 강화 등 주민교육 역시 우선되어야 한다.

마중물사업 등 도시재생선도사업의 직·간접적 지원으로 창출된 일자리 외 일반 신규 일자리의 변화는 도시재생선도사업으로 인한 지역 경제의 변화를 대변한다고 볼 수 있다. 직·간접적인 창업지원 사업으로 일자리가 증가한 지역의 절반 정도에서 일반 신규 일자리 역시 증가한 것으로 조사되었다. 그러나 증가량이 미미하여 유의미한 변화로 보기에는 한계가 있다. 또한, 공공 및 민간부문의 신규 일자리가 늘어난 지역은 대부분 기타 부처 협업사업이 병행된 지역이기 때문에 이것을 도시재생사업의 효과로 규정하는 것은 다소 무리가 있다.

성과 중심의 정량적 고용효과 평가는 지속가능성을 담보하지 않은 채 무리하게 창업과 사회적 경제 육성을 독려하거나, 실질적인 사회적 편익을 무시한 채 기존 조직을 신규조직으로 등록하는 등의 문제를 유발하였다. 일자리 수로 대변되는 정량적 평가는 일자리의 안정성과 임금수준을 포함할 수 없다는 한계가 있으므로 통계상 나타나는 일자리 증가분과 실제 주민들이 체감하는 정도는 괴리가 컸다. 일자리 창출의 성과는 부처별 사업 또는 행정(공공), 지역(민간)의 효과로 구분되기 어려우므로, 명확한 평가 기준이 제시되지 않는 한 일자리 변화자료를 지역 간 비교 및 평가하는 것은 타당해 보이지 않는다.

지역공동체 형성은 애착심 형성과 이웃과의 교류 측면에서 분석을 진행했다. 먼저, 피면접자의 일부가 도시재생선도사업으로 물리적인 환경이 개선되면 지역에 대한 관심과 애착이 생긴다고 응답했다. 한편 주민 수요 미반영 등, 생활에 밀접한 관련이 없고, 주민이 공감하기 어려운 사업이 진행되거나 사업과정에서 주민의 의견과 참여가 배제되면 지역에 대한 애착심 형성 효과가 나타나지 않았다. 도시재생선도사업이 정부가 사업비를 무상으로 지원해 주는 것이라고 생각하는 주민들도 일부 있었으며, 이들은 도시재생사업이 추구하는 지역사회에 대한 공헌과 가치에 대해서는 관심이 적은 것으로 나타났다.

결과적으로 도시재생선도사업이 지역 애착심 형성에 미친 직접적 성과는 미미했다. 우선, 도시재생선도사업에 참여했거나 관심을 가졌던 주민들의 대부분은 이미 과거에도 비슷한 사업에 참여한 경험이 있었다. 따라서 도시재생선도사업으로 사업 이전에 비해 지역에 대한 애착심이 더 많이 생겼다기보다는, 본래 지역에 대한 애착심이 있었기 때문에 사업에 참여했다는 당위론·의무론적인 입장을 보였다. 특히 이들은 무보수로 주민협의체나 상인회의 장 직을 수행하고 있었으며, 조직의 운영 및 관리에 사비를 사용하고 있었다.

지역에 대해 기본적인 애착심을 갖고 있는 주민들이 있음에도 불구하고, 일부 지역에서는 주민의 의견과 참여를 배제하고 행정이 독단적으로 사업을 진행했다. 이와 같은 사실은 도시재생선도사업의 효과가 지역에 대한 애착심과 자부심 형성으로 이어지기 어려운 구조적인 한계를 보여주는 것이라 할 수 있다.

다음으로 도시재생선도사업은 주민제안·공모사업, 도시재생대학, 기타 각종 주민참여 이벤트 등을 추진하여 이웃 교류의 장을 만들었으며, 이웃과의 교류가 과거에 비해 전반적으로 증가한 것으로 나타났다. 그러나 도시재생선도사업 관련 활동 외 이웃과의 교류 활동은 거의 발생하지 않았고, 그마저도 주민의 공감과 흥미를 유발하지 못하고 일회성에 그쳤다. 일부 지역에서는 관변단체나 시민단체가 일방적으로 도시재생선도사업을 주도하여 일반 주민과 갈등을 겪었으며, 주민 네트워크를 형성할 때 도시재생지원센터의 간섭과 중재가 이뤄지기도 했다.

도시재생선도사업이 지역공동체 형성에 미친 정성적 성과를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 도시재생선도사업으로 유발된 지역의 물리적인 변화는 지역 애착심 형성의 계기로 작동할 수 있으나 그 내용이 주민이 공감할 수 있는 것이어야 한다. 따라서 사업 기획 단계부터 주민의 수요와 의견을 철저히 조사하고, 특히 지역 구성원의 참여를 독려할 수 있는 방안이 마련되어야 한다.

둘째, 도시재생선도사업은 주민 교류의 장을 형성하고 있으나, 대부분 형식적이고 일회적인 교류에 그쳤다. 향후 도시재생사업으로 지속가능한 주민 교류가 발생하기 위해서는 주민의 수요가 바탕이 된 콘텐츠를 사업화하여 주민 교류의 장을 마련하고, 사업 효과가 파급될 수 있도록 사업 구조를 개선해야 한다.

도시재생선도사업의 정성적 성과로써 커뮤니티 역량 강화는 임파워먼트의 형성, 프로그램 만족도, 자발성 형성의 측면에서 분석했다.

먼저, 주민역량강화 사업 및 프로그램은 도시재생에 대한 학습효과는 있었으나 행정이나 전문가의 도움 없이 주민이 사업을 진행할 수 있는 역량 창출로는 이어지지 않았다. 이는 첫째, 주민역량강화 사업 및 프로그램이 주민의 수준과 수요를 파악하지 않은 채 진행되었다는 근본적인 문제점이 있었으며, 둘째, 사업을 주민이 주도하겠으니 국가는 금전적 지원을 담보하라는 주민 대다수의 의견을 미루어보았을 때, ‘주민주도’와 ‘자립·자발’에 대한 주민의 이해와 정립이 불분명하며, 셋째, 행정 역시 주민이 제안하는 의견과 아이디어를 평가 절하하기 때문에 나타난 결과라 할 수 있다.

다음으로 커뮤니티 역량 강화를 위해 진행된 프로그램은 만족도와 참여율 모두 저조한 것으로 나타났다. 일부 도시재생대학은 교육의 내용이 현실과 동떨어지고 전문 용어나 영어의 과도한 사용으로 주민에게 거부감을 형성했다. 또한 도시재생대학 등의 프로그램 참여율은 초반에만 의욕이 넘치고 회 차를 거듭할수록 낮아지는 현상이 거의 모든 도시재생선도사업 지역에서 나타났다.

마지막으로 주민들은 도시재생선도사업은 물론, 도시재생사업에 대한 참여 의지와 적극성을 갖고 있는 것으로 분석됐다. 그러나 주민참여 사업이나 프로그램 시작 전·후 집계한 참석률은 대부분 차이가 크기 때문에 주민의 의지가 실제 참여로는 이어지지 않는 것으로 이해할 수 있다. 주민참여 사업과 프로그램이 주민의 수준과 수요를 파악하지 않고 진행되다 보니 주민의 자발성을 이끌 수 있는 자체적인 구조적 요인이 없는 것이다.

결과적으로 도시재생선도사업은 주민역량 강화를 위해 주민교육과 사업 참여 기회를 다수 마련했으나 주민이 공공과 전문가로부터 자립하기에는 턱없이 부족했다. 행정의 지원 없이 사업을 진행하는 것에 대한 두려움, 사업 계획과 진행에 필요한 전문성 확보 등이 여전히 극복되지 않았다.

관련 사업과 프로그램에 대한 주민만족도 및 참여율 모두 전반적으로 저조한 상황에서 주민 눈높이와 수요를 고려한 주민교육 및 학습 과정이 마련되어야 하고, 주민이 제안하는 의견과 아이디어를 더욱 적극적으로 반영해야 한다. 조사결과, 스스로 사업을 진행할 수 있을 만큼 주민의 역량이 성장한 지역은 주민의 의견과 수요를 적극 반영하여 주민교육과 관련 사업을 진행했다는 공통점이 있었다.