Korea Planning Association
[ Article ]
Journal of Korea Planning Association - Vol. 54, No. 5, pp.91-106
ISSN: 1226-7147 (Print) 2383-9171 (Online)
Print publication date 31 Oct 2019
Final publication date 26 Sep 2019
Received 12 Aug 2019 Reviewed 16 Sep 2019 Accepted 16 Sep 2019 Revised 26 Sep 2019
DOI: https://doi.org/10.17208/jkpa.2019.10.54.5.91

과밀주거의 문제 : 기준과 측정

김준형*
The Problem of Overcrowded Housing : Criteria and Measurement
Kim, Jun-Hyung*
*Associate Professor, Myongji University junhgkim@gmail.com

Correspondence to: *Associate Professor, Myongji University (Corresponding Author: junhgkim@gmail.com)

Abstract

To most of us, overcrowded housing is regarded as one of major problems of the early industrialized Korean cities and as the present situation of developing countries, not as the current issue of Korean cities. Measures frequently used for overcrowded housing have supported this understanding since all these measures - the ratio of one-room households with three or more members, the ratio of substandard households in terms of number of rooms and housing sizes report values less than 5% or even 1%. However, these are calculated with critical errors in their assumption. Moreover, they are measured in the absence of strict definition of overcrowded households. Based on the international studies and cases, this paper reports that overcrowded households in Korea are more than 1.35 million – 7% of all households. This paper also includes abundant reviews about the negative effects of overcrowded households in today’s developed countries, which implies that it is urgent to employ improved measures about housing overcrowding in Korea.

Keywords:

Overcrowded Housing, Overcrowded Households, Minimum Standard for Residential Accommodation (MSRA), Person per Room, Bedroom Standard

키워드:

과밀주거, 과밀가구, 최저주거기준, 방당 인원수, 침실기준

Ⅰ. 들어가며

과밀주거(overcrowded housing) 혹은 주거과밀(housing overcrowding)은 좁은 주택에서 많은 인원이 함께 거주하는 현상을 일컫는다. 이는 급속한 산업화, 도시화로 인해 나타난 가장 심각한 도시문제들 중 하나였으며, 근대 도시계획의 출현을 야기한 장본인이기도 하다(Myers et al., 1996; 윤혜정, 2004; Levy, 2011). 열악한 주거가 갖는 주요한 특성 중 하나이며(DCLG, 2007), 그래서 주택정책의 당면 과제이기도 하였다.

한국의 국토 및 도시계획, 그리고 주택정책 역시 양질의 주택이 절대적으로 부족해 발생하는 이와 같은 국민의 주거난 해결을 주요 목표로 삼아왔다. 특히 아파트라는 주택유형을 도입, 건설산업을 활용해 단기간에 대규모 주택공급을 지원함으로써 국민의 주거수준을 질적으로 개선하기 위해 노력하였다. 그 결과 아파트 거주 비율이 증가하였고, 이와 함께 가구당 주거면적, 가구당 방수도 크게 늘어났다. 통계청 인구주택총조사 자료의 분석결과 및 김준형(2018)에 따르면, 1975년 아파트 거주 인구의 비율은 1.3%에 불과하였으나, 2016년에는 53.7%까지 상승하였다. 같은 기간 가구당 주거면적은 35.9m2에서 70.1m2, 가구당 사용방수는 2.2개에서 3.5개로 상승하였다. 동시에 가구의 크기도 크게 감소하였는데, 평균가구원수는 1975년에 5.0명이었지만 2016년에는 2.5명으로 절반 규모로 줄어들었다. 이는 곧 과밀주거를 경험하는 가구, 즉 과밀가구(overcrowded households)가 크게 감소하였음을 짐작케 한다.

이는 과밀주거에 대한 직접적인 지표들을 통해서도 가늠할 수 있다. 이후 자세히 살펴보겠지만 정부가 과밀주거 문제를 평가하기 위해 사용하는 지표는 ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’, 최저주거기준의 ‘면적 기준 미달가구 비율’, ‘방수 기준 미달가구 비율’ 등 세 가지이다. 2017년을 기준으로 이 비율은 5%, 심지어 1% 미만의 수치를 보인다. 국내에서 과밀주거 문제는 더 이상 문제가 아닌 것처럼 보여진다.

학계에서도 과밀주거에 대한 관심을 찾아보기가 쉽지 않다. 「국토계획」에서 과밀주거를 주제로 한 논문은 이성우·민성희(2002)의 연구가 마지막이다. 이제 과밀주거는 국내 도시의 문제라기보다 국내가 적극 원조하여야 할 국외 개발도상국 도시들의 문제로 여겨지고 있다. 국내 가구들은 과밀주거 문제를 대부분 해결하고 있으니, 이보다 더 높은 주거기준을 도입해 유도하는 것이 바람직하다는 논의도 등장하였다. 실제로 이에 대응하는 ‘유도주거기준’은 「주거기본법」을 통해 법제화되었다.

본 연구는 이와 같은 결론에 도달할 정도로 우리가 가진 과밀주거의 측정방식이 정교하지 않다는 문제의식에서 시작되었다. 만약 현재의 측정방식이 정확하지 않다면, 한국의 과밀주거 문제가 거의 해결되었다거나 현재보다 더 높은 주거기준을 도입해야 한다는 결론 역시 잘못된 것이다. 본 연구는 현재의 과밀주거 측정방식의 문제점을 검토하고, 이를 보완해 과밀주거의 실태를 다시 측정함으로써 국내 과밀주거 문제를 보다 정확하게 파악하는 데 그 목적이 있다.

이를 위해 2장에서는 과밀주거의 개념이 무엇이며, 과밀주거가 왜 문제인지 살펴본다. 이는 해묵은 과밀주거 문제를 오늘날 재조명할 필요성을 환기시켜줄 것이다. 또한 국외 문헌들을 중심으로 과밀주거가 어떻게 측정되고 있는지도 살펴본다. 이를 바탕으로 국내의 과밀주거 실태의 측정방식이 갖고 있는 문제점을 3장에서 점검한다. 논의된 문제점들을 보완한 새로운 기준을 4장에서 마련, 이를 활용해 국토교통부의 2017년 주거실태조사 마이크로데이터에서 과밀주거 가구를 추출한다. 이를 통해 기존 방식의 문제점이 무엇인지, 그리고 새로운 방식으로 추출된 과밀주거 가구의 특징이 무엇인지 구체적으로 확인한다. 이 연구의 결론, 시사점 그리고 후속 연구의 방향은 5장에서 정리하기로 한다.


II. 과밀주거의 개념, 중요성 및 측정

1. 과밀주거의 개념과 원인

과밀주거는 가구가 필요한 주택의 규모와 실제 그 가구가 거주하고 있는 주택의 규모가 불일치할 때 발생한다. 특히 이 불일치의 결과 중에서 가구가 필요한 주택의 규모가 실제 거주하고 있는 주택의 규모보다 큰 상황을 지칭한다. 개념은 간단해 보이지만 실제로 이를 측정하는 것은 그리 간단하지 않은데, 이는 3절에서 상세히 다루기로 한다.

과밀주거가 발생하는 주요 원인으로 가구의 경제력이 가장 빈번히 지목된다(WHO, 2018). 충분한 규모의 주택에 거주하는 데 필요한 경제력을 갖고 있지 않아 과밀가구가 된다는 것이다. 빈곤이나 박탈의 척도로 과밀주거가 자주 사용되는 것도 같은 맥락이다. 예를 들어 UN은 비공식적 거주지를 슬럼으로 평가하기 위한 다섯 가지 박탈(deprivation)의 구성요소 중 하나로 과밀주거를 사용하고 있다(UN-HABITAT, 2003a). 일부 연구에서는 가구의 사회경제지위(SES, Social Economic Status)로 그 원인을 넓게 찾기도 한다(Adler and Newman, 2002). 반드시 소득이 높다고 해서 과밀가구 비율이 없어지지 않는다는 점에 착안, 인종, 출신국가의 특성, 가구구조의 영향이 중요하다는 주장도 있다(Myers and Lee, 1996). 그러나 가장 큰 요인 중 하나가 가구의 경제력이라는 사실에는 공감대가 형성되어 있다.

과밀주거의 원인으로 함께 지적되는 것은 주택시장의 특성이다. 빈곤하다고 보기 어려운 정도의 소득이 있음에도 불구, 이들이 거주할 만한 규모의 주택이 너무 비싸다면 얼마든지 과밀가구가 될 수 있다. 이는 동시에 가구의 규모에 맞는 주택이 시장에서 충분히 공급되어 있지 않기 때문이기도 하다. 영국의 과밀가구들에게 과밀주거의 원인을 질문한 결과 “넓으면서도 저렴한 주택이 부족하기 때문에”, “넓은 주택을 부담할 수 없기 때문에” 등의 응답이 각각 72%, 11%를 차지한 것(Liam and Nicola, 2005)도, 그래서 과밀주거의 해법으로 중대형 주택의 공급이 논의되는 것(DCLG, 2011; Wilson and Barton, 2018)도 같은 맥락이다. 가구의 규모에 부합하는 주택의 공급이 부족, 그 주택의 비용을 가구의 경제력으로 부담할 수 없기 때문에 발생한다는 점에서 과밀주거 문제는 주거비부담(housing affordability) 문제와 긴밀히 연관되어 있다.

2. 과밀주거의 부정적 결과

그렇다면 과밀주거는 왜 문제인가? 뉴욕이나 런던처럼 주택가격이 높은 고밀의 대도시에서 살 때 감수해야 하는 작은 불편이지 않은가? 특히 최근 공유주거가 등장, 사회적 교류를 촉진하는 대안적 주거문화로 인식되면서 과밀주거에 대한 문제의식은 더욱 약화되고 있는 상황이다. 그러나 과밀주거의 개념은 단순히 한 주택에 많은 사람이 거주하고 있는 현상을 지칭하는 것이 아니라, 그로 인해 신체적, 정신적 측면에서 부정적 결과가 야기된다는 우려를 포함하고 있다(WHO, 2018). 과밀주거가 야기하는 이 부정적 영향들은 구체적으로 무엇인가? 사실 이에 대한 연구들은 슬럼 등 과밀주거 문제가 심각한 개발도상국을 중심으로 방대하게 진행되어 왔으나, 이는 국내의 상황과 거리가 있기에 주로 기개발국의 사례를 중심으로 살펴본다.

먼저 과밀주거는 가구의 건강에 부정적인 영향을 미친다. 신체적 건강과 정신적 건강 모두에 걸쳐 그 증거들을 발견할 수 있다. 신체적 건강의 사례로 가장 많이 언급되는 것은 폐결핵, 감기 등 호흡기 질환이다. 먼저 폐결핵은 통풍이 열악해 공기가 순환되지 않거나 공기를 함께 사용하는 일이 많을 때 잘 전염되는데, 과밀주거가 바로 이 상황에 해당된다는 것이다. Wanyeki et al.(2006)은 캐나다 몬트리올에서 폐결핵 환자가 거주하는 지역이 상대적으로 방당 거주인원이 많음을 발견하였다. 폐결핵은 잠복기가 있을 수 있기 때문에 뉴질랜드 현지에서 태어난 40세 미만으로 대상자를 한정해 분석한 Baker et al.(2008)의 결과에서도 과밀주거는 폐결핵 발병에 통계적으로 유의한 영향을 미쳤다. 여기에서 과밀주거는 캐나다의 기준을 사용, 침실이 1개 이상 부족한 경우로 구분하였다.

과밀주거 하에서는 감기도 잘 걸리는 것으로 알려져 있다. Chadrasekhar et al.(2017)은 미국의 인플루엔자 발병자료를 미국지역조사(ACS) 자료와 결합, 과밀주거 비율이 5% 이상일 때 발병률이 더 높음을 보고하였다. 이 때 과밀주거는 방당 인원수가 1인 이상일 때로 측정되었다. 과밀가구 내 어린이는 천식에도 위험하다. Hughes et al.(2017)은 소아천식에 대한 문항을 담고 있는 2011년 미국주거조사(AHS) 자료를 분석, 침실당 인원수가 2명 이상일 때 소아천식 및 이로 인한 응급실 방문이 증가함을 확인하였다.

과밀가구는 감염성 질환에도 더 쉽게 노출된다. Auguet et al. (2016)은 런던 남동부 지역 86만 명의 자료를 활용해 감염성 질환 중 하나인 메티칠린내성 황색포도구균(MRSA)의 발병원인을 분석하였는데, 과밀주거는 통계적으로 유의한 원인으로 나타났다. 이 때 과밀주거는 영국의 침실기준을 활용, 1개 이상의 침실이 부족한 경우로 측정되었다.

과밀주거에 거주하면 비만의 확률도 증가한다. 미국의 ‘청년관상동맥위험연구(CARDIA)’에 참여한 흑인 및 백인을 대상으로 한 Chambers et al.(2010) 연구에 따르면 주거밀도가 높을 때 비만확률이 통계적으로 유의하게 증가하였다. 이 때 주거밀도는 가구의 침실 수 대비 가구원수로 산정되었다. 과밀주거는 수면장애를 야기하기도 하는데, 관련 연구로는 Johnson et al.(2015)이 있다. 이들은 2001년부터 2008년까지 1,789명의 미국 성인을 대상으로 분석, 과밀주거비율이 클수록 수면호흡장애를 경험할 확률이 통계적으로 유의하게 증가함을 발견하였다. 여기서 과밀주거비율은 센서스조사구 내 방당 인원수가 1명이 넘는 가구의 비율을 뜻한다.

과밀주거의 부정적 영향은 신체적 영역에 머무르지 않는다. 심리적 고통, 알코올 남용, 우울증, 건강에 대한 불만족 등의 경로를 통해 정신적 측면에서도 다양한 위험요인이 될 수 있다(WHO, 2018). 미국의 대학생 193명을 조사한 Lepore et al.(1991)의 연구에서 그 증거를 찾을 수 있다. 과밀주거는 화장실과 복도를 제외한 방당 인원수로, 심리적 고통은 ‘사기저하 지표’로 측정한 결과, 과밀주거는 심리적 고통에 통계적으로 유의한 영향을 미쳤다. 흥미로운 점은 2개월과 8개월 시점에 두 번 조사가 이루어졌는데, 2개월 시점에는 룸메이트 등의 사회적 지원이 심리적 고통에 대한 과밀주거의 영향을 완화시켰으나, 8개월 시점에는 이 매개효과가 사라진다는 사실이다. 이는 사회적 지원의 긍정적 효과도 장기간의 과밀주거 앞에서 작동하지 않음을 의미한다. Evans et al.(2000)은 앵글로, 아프리칸, 멕시칸, 베트남인 등으로 표본을 구성, 과밀주거와 심리적 고통 간의 관계를 분석하였다. 과밀주거는 방당 인원수로 측정되었는데, 분석결과 과밀주거는 네 집단 모두에 걸쳐 심리적 고통에 통계적으로 유의한 영향을 주었다.

과밀주거는 이처럼 신체적, 정신적 건강에 직접적인 위협을 주면서, 동시에 가구의 삶의 질을 떨어뜨리는 요인이기도 하다. 이에 대한 풍부한 증거들은 영국의 과밀가구를 심층 조사한 Shelter(2005)에서 찾을 수 있다. 지방주택기관이나 등록임대업자들로부터 과밀가구의 명단을 확보, 505명의 과밀가구를 분석한 결과에 따르면, 과밀가구 중에서 자녀가 부모와 함께 침실을 사용하는 비율은 78%, 자녀가 침실 이외 공간에서 자는 비율은 52%, 그리고 이성인 10대 자녀가 함께 침실을 사용하는 비율은 19%에 이르렀다. 과밀가구는 집에서 프라이버시를 확보하기 어려우며(92%), 자녀들이 뛰어놀 공간이 없으며(84%), 자녀들이 서로 다투거나 싸우며(81%), 자녀든 부모든 친구를 사귀는 것이 어렵다(72%)고 응답하였다.

과밀주거의 부정적 영향으로 가장 심각한 우려를 야기하는 것은 자녀에 대한 영향이다. 이에 대한 연구로 Barnes et al.(2011)을 들 수 있는데 이들은 영국의 가족 및 아동조사(FACS) 결과를 활용, ‘나쁜 주거’가 자녀의 복지에 미치는 영향을 분석하였다. 나쁜 주거의 세 가지 구성요소 중 하나로 과밀주거가 포함되었는데, 이는 구체적으로 영국 침실 기준을 활용, 한 개 이상의 침실이 부족한 경우로 측정되었다. 분석결과 과밀주거에 거주할수록 자녀들은 건강에 더 불만을 지니고 있으며, 숙제를 할 조용할 공간을 찾기 어려우며, 학교에서 정학 혹은 퇴학을 경험할 확률이 높다고 응답하였다. 부족한 공간 때문에 가족들이 새 옷을 사기도, 그리고 휴가를 마련하지도 못한다는 응답도 통계적으로 유의하게 나타났다. 전술한 Shelter(2005)의 연구에서도 과밀가구의 84%는 자녀가 놀 만한 공간이 없으며, 70%는 자녀가 집에서 읽기, 숙제 등을 하기 어려우며, 60%는 현재의 주택이 자녀의 교육에 유해하다고 응답하였다.

요약하자면 과밀주거는 폐결핵, 감기 등의 호흡기 질환이나 소아천식, MRSA 등 감염성 질환의 발병, 비만과 수면장애 등을 통해 가구의 신체적 건강을 직접적으로 위협하는 요인으로 지적된다. 또한 심리적 고통, 우울증, 건강에 대한 불만족 등을 야기하면서 정신적 건강에도 부정적 영향을 미친다. 프라이버시, 가구원 간 관계, 타인과의 관계, 그리고 자녀의 교육이나 성장에도 악영향을 가져다 준다. 이는 과거가 아니라 현재의 상황이며, 개발도상국의 슬럼이 아니라 기개발국의 대도시에 대한 진단이다. 오늘날 국내의 과밀주거에 대해서도 면밀한 관심을 가져야 하는 까닭이 여기에 있다.

3. 과밀주거의 측정

그렇다면 이 과밀주거를 어떻게 측정할 것인가? 과밀주거의 개념에 의거하자면 가구가 실제 거주하고 있는 주택의 규모를 가구가 필요한 주택의 규모와 비교, 전자가 후자보다 작을 때 과밀주거로 판정하면 된다. 하지만 이 작업은 말처럼 그리 간단하지 않다. 첫 번째 난관은 규모의 기준이다. 주거의 크고 작음을 판단하는 기준을 무엇으로 할 것인가? 제곱미터(m2)나 평 단위의 면적일 수도 있으며, 방이나 침실의 개수일 수도 있다. 심지어 규모를 판정하면서 그 주택의 상태까지 확인해야 할 수도 있다. 주택이 넓거나 방이 많더라도 관리가 제대로 되지 않아 사용하기 어렵다면 이는 규모 산정에서 제외하는 것이 합리적이기 때문이다.

두 번째 난관은 가구의 필요이다. 과밀주거를 정의할 때 실제 거주하고 있는 주택과 가구가 필요로 하는 주택을 비교하여야 한다. 그렇다면 가구가 필요로 하는 주택을 어떻게 정의할 것인가? 가장 중요한 변수는 가구원수이다. 가구원이 적을수록 작은 주택이, 가구원이 많을수록 큰 주택이 필요하다고 볼 수 있기 때문이다. 그러나 가구원수가 같다고 해서 반드시 동일한 규모의 주택이 필요하다고 보기도 어렵다. 가구원의 연령이나 성별, 그리고 가구원과의 관계에 따라 필요면적이 달라질 수 있기 때문이다. 가구원 중에서도 일시적으로 동거하지 않는 가구원을 고려할 것인지, 또 일시적으로 동거하는 가구원을 고려할 것인지에 대한 고민도 존재한다.

다행스럽게도 과밀주거를 측정하는 국제적인 기준들이 존재한다. 이는 크게 두 가지로 방당 인원수와 가구구성에 따른 방수이다. 먼저 방당 인원수는 과밀주거를 평가하는 가장 일반적인 기준(Myers et al., 1996; Myers and Lee, 1996; HUD, 2007; UN-HABITAT, 2003b; Johnson et al., 2015)으로 앞서 2절의 실증연구에서도 빈번히 언급된 바 있다. 예를 들어 UN은 슬럼을 정의하는 다섯 가지 기준 중 하나로 ‘충분한 면적의 부족(lack of sufficient living area)’을 설정, ‘거주가능한 방(habitable room)’에 3명 미만의 사람이 거주할 때 충분한 면적을 확보한 것으로 평가한다(UN-HABITAT, 2003b). 여기에서 방은 최소 4m2 이상 되어야 하며, 최근에는 가구(furniture)의 배치를 감안, 9m2로 상향되었다(UN, 2018).

아르헨티나와 미국은 방당 인원수를 공식적인 과밀주거 판단 기준으로 사용한다. 아르헨티나는 전체 가구원수가 방의 수 이상일 때, 즉 방당 인원수가 1 이상일 때 과밀이 발생하는 것으로, 그리고 방당 인원수가 3을 넘을 때 심각한 과밀이 발생하는 것으로 판정한다. 부엌이나 화장실은 방의 개수 산정에서 제외한다(WHO, 2018). 미국 역시 방당 인원수를 사용, 1을 초과할 때 ‘과밀(crowded)’로, 그리고 1.5를 초과할 때 ‘심각한 과밀주거(severely crowded homes, severely crowding)’로 간주한다(US Census Bureau, 2011; Schwartz, 2015). 이 때 화장실이나 발코니, 현관(porch), 옷장(closet), 로비(foyer), 복도(hall-ways), 반쪽 방(half-rooms)은 방으로 세지 않는다(Myers and Lee, 1996; WHO, 2018). 연방 및 지방정부의 과밀주거 기준은 1940년대까지 2.0을 사용하였으나, 1950년까지 1.5로 낮아졌으며, 1960년에는 1.0까지 감소하였다(Myers et al., 1996).

방당 인원수 기준에 따르면 미국의 과밀가구는 크게 감소하였다(Schwartz, 2015). 1940년에는 전체 가구의 20%에 해당하는 7백만 가구가 과밀, 그리고 9%가 심각한 과밀에 처해 있었다. 그러나 1980년에 과밀가구의 비율은 3.6백만 가구로 감소하였으며, 심각한 과밀 가구도 60% 감소하였다. 하지만 이후 20년 동안은 과밀가구의 수가 다시 증가, 2000년까지 약 66%가 늘어난 6백만 가구를 기록, 전체 가구 대비 5.7%의 비율에 이르렀다. 그 주요 원인으로 이민가구의 증가를 꼽고 있는데, 미국 내에서 태어난 가구 내에서 과밀가구 비율은 1980년에서 2000년 사이에 4%에서 3%로 감소한 반면, 해외에서 태어난 가구 내에서 이 비율은 13%에서 26%로 두 배 증가하였기 때문이다. 2000년 이후에는 다시 감소세로 돌아서서, 2007년 기준 전체 가구의 3%가 과밀, 그리고 1%가 심각한 과밀가구로 분류된다.

과밀주거를 판정하는 또 다른 대표적 기준은 가구구성에 따른 방수 기준으로 유럽과 캐나다에서 주로 사용된다. 유럽에서는 Eurostat(2014)의 기준을 들 수 있는데, 이 기준에 따르면 가구가 <표 1>의 조건을 모두 충족하는 최소 방수를 확보하지 못할 때 과밀가구로 분류된다. 캐나다도 유사한 기준을 갖고 있다(Statistics Canada, 2011; Statistics Canada, 2013). 캐나다 주택금융공사(CMHC)는 지방주택기관의 자문을 거쳐 주거적합성(Housing Suitability) 및 국가점유기준(NOS)을 개발하였다. 즉 가구가 NOS 기준에 부합하는 주택에 살고 있으면 적합한 주택에 사는 것으로 평가하는 것이다. NOS는 <표 2>에 의거, 가구가 필요한 침실수를 계산하고 만약 실제 침실수가 이보다 부족하면 부적합한 주택에 거주하는 것으로 분류한다. 센서스 자료 분석결과에 따르면, 캐나다에서 이 기준에 따라 적합한 주거를 확보하지 못하고 있는 가구의 비율은 2006년 6.2%, 2011년 6.0%, 2016년 4.9%로 감소하고 있다.

Eurostat’s standard for overcrowding

Canada’s standard for overcrowding – National Occupancy Standard (NOS)

영국은 과밀주거를 판정하는 법적 기준과 실제 사용하는 기준이 별개로 존재한다. 먼저 법적 기준은 1935년에 소개, 1985년 주택법 325조로 법제화되었다(DCLG, 2012). 이 기준은 방수 기준(room standard)과 면적 기준(space standard)으로 구분되는데, 방수 기준은 10세 이상의 2명 이상의 이성이 부부관계가 아님에도 같은 방을 써야 하는 상황1)을 과밀주거로 판정한다(Wilson and Barton, 2018). 면적 기준은 <표 3>의 두 가지 방식으로 계산된 숫자 중 적은 숫자를 해당 주택에서 거주 가능한 최대인원수로 본다(Wilson and Barton, 2018). 가구원수를 산정할 때 1세 미만은 고려하지 않으며, 1세에서 10세 가구원은 0.5명으로 본다. 방수로 최대 가구원수를 산정할 때 방이 5개가 넘을 경우 각 방에 대해 2인을 추가한다. 만약 방의 면적이 50ft2(4.6m2) 미만이면 이는 방수로 산입하지 않는다.

UK’s statutory standard for overcrowding – Space standard

그러나 이 기준은 10세 미만의 어린이를 과밀주거 판정에 고려하지 않으며, 동성일 경우 한 방에 거주할 수 있는 사람의 수도 제한하지 않고, 또 방의 개수를 산정할 때 침실을 별도로 구분하지 않는다는 점에서 큰 비판을 받아왔다. 심지어 부엌도 침대가 들어갈 수 있다면 방으로 고려될 수 있는 방식이라는 것이다(Wilson and Barton, 2018). 이를 활용한 과밀주거의 측정도 정기적으로 이루어지지 않는다. 2003년 진행된 조사에 따르면 이 기준으로 분류된 영국의 과밀가구는 약 2만 가구이다(Wilson and Barton, 2018).

영국에서는 이 법적 기준보다 1960년대 개발된 ‘침실 기준(Bedroom Standard)’이 더 보편적으로 사용된다. 영국의 주거실태조사(EHS)도 이 기준에 의거, 1993년부터 과밀주거를 측정해오고 있다(DCLG, 2007). 최근 중앙정부의 지침도 지방정부가 주거소요를 평가할 때 이 기준을 사용할 것을 권고한 바 있다(DCLG, 2012). 침실 기준의 세부 내용은 <표 4>와 같다. 가구가 필요한 침실의 수가 산정되면, 이것과 실제 가구만이 사용할 수 있는 침실의 수와 비교, 과밀주거 여부를 평가한다. 만약 다른 용도로 전환된 침실은 조사원에 의해 침실로 별도 분류되지 않는 한 사용가능한 침실에 포함되지 않는다. 사용되지 않고 있는 침실은 거주불가한 곳이 아니라면 침실의 개수에 포함된다. 이 기준을 2016-17년 EHS자료에 적용한 결과 전체 가구의 3%에 해당하는 68만 가구가 과밀가구인 것으로 나타났다(MHCLG, 2018: 20-21). 런던도 이 기준을 활용, 과밀주거 비율을 정기적으로 측정하고 있는데, 전체 가구의 7.6%인 25만 가구가 과밀주거를 경험하고 있는 것으로 나타났다(GLA, 2017; GLA, 2018).

UK’s standard for overcrowding - Bedroom Standard

이와 같이 과밀주거는 주로 방당 인원수와 가구구성에 따른 방수를 기준으로 측정된다. 전자는 수치를 손쉽게 산정할 수 있지만 과밀주거의 적정 기준을 설정하기가 쉽지 않다. 미국에서 그 수치가 2에서 1.5로, 그리고 1로 바뀌어 온 것이 이를 단적으로 보여준다. 이 점에서 후자를 과밀주거의 개념에 보다 직접적으로 대응하는 지표로 볼 수 있다. 그러나 이를 활용하기 위해서는 가구구성에 따라 방이 얼마나 필요한지에 대해 분명한 기준이 마련되어야 한다. 과밀주거에서 논의되는 방은 모든 형태의 방에서 침실로 사용가능한 방으로 대체되는 흐름도 발견할 수 있다.


Ⅲ. 국내의 과밀주거

1. 측정 지표

국내의 과밀주거 실태는 국토교통부 주거실태조사를 통해 정기적으로 측정된다. 이 조사는 세 가지 지표로 과밀주거의 실태를 보여주는데, 이들은 ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’, 그리고 최저주거기준 내 ‘방수 기준 미달가구 비율’과 ‘면적 기준 미달가구 비율’이다.

먼저 3인 이상 단칸방 거주가구 비율은 전체 가구 중에서 가구원수가 3인 이상이면서 단칸방, 즉 1개의 방에 거주하고 있는 가구가 차지하는 비율을 산정한다. 이때 거실 및 식당도 방의 개수에 포함된다. 주거실태조사 분석결과(국토교통부, 2017)에 따르면 2017년 전국 기준으로 이 비율은 0.2%이다. 이는 1,000가구 중 2가구가 3인 이상이면서 1개의 방에 거주하고 있음을 의미한다.

방수 기준 미달가구 비율과 면적 기준 미달가구 비율은 국토해양부(2011)의 ‘최저주거기준’에 기초해 산정된다. 최저주거기준은 “국민이 쾌적하고 살기 좋은 생활을 영위하기 위하여 필요한” 기준 중 하나로 가구구성별 최소 주거면적 및 용도별 방의 개수를 <표 5>와 같이 제시한다. 이 표는 특정한 가구원수의 특정 가구구성에 대해 어떠한 방들이 몇 개 필요한지, 그리고 주거면적이 최소 어느 정도 필요한지 구체적으로 제시하고 있다. 예를 들어 가구원수가 4인인 경우 부부와 자녀 2명으로 구성된 가구에 대해 3개의 침실과 식사실 겸 부엌이 최소로 필요하며, 그 면적은 46m2 이상이 되어야 한다. 방수 기준 미달가구와 면적 기준 미달가구는 이에 기초해 산정된다. 먼저 가구원수를 기준으로 개별 가구가 필요한 방수 및 주거면적을 산정한다. 예를 들어 1인가구이면 최소 방수는 1개이며 최소주거면적은 14m2이고, 3인가구이면 최소 방수는 2개, 최소주거면적은 36m2이다. 만약 가구의 현재 방수나 최소주거면적이 여기에 미달한다면 각각 ‘방수 기준 미달 가구’ 및 ‘면적 기준 미달 가구’로 판정하는 것이다. 가구가 현재 거주하고 있는 주택의 방수는 주거실태조사의 20번 문항을 활용해 산정한다(<표 6>). 이 문항에서 ‘① 원룸형’으로 응답한 경우 방의 개수를 1로 설정하며, ‘② 원룸형 아님’으로 응답할 경우 ‘문 20-2’에서 응답된 방, 거실, 식당의 수를 모두 합산해 전체 방수를 산정한다. 최저주거기준의 별표에서 가구원수는 6인까지만 제시되어 있으므로, 7인 이상 가구는 분석대상에서 제외하고 있다(국토교통부, 2017). 이상의 절차를 거쳐 산정된 결과에 따르면, 방수 기준 미달가구와 면적 기준 미달가구는 2017년 기준 각각 전체 가구의 0.3%와 4.1%이다(국토교통부, 2017).

Minimum housing size and number of rooms by household composition

Question for number of rooms in the Korean Housing Survey

2. 문제점

1절에서 살펴본 국내의 과밀주거 지표는 2장에서 살펴본 과밀주거의 개념, 국외 연구 및 사례에 근거할 때 적지 않은 문제점을 지니고 있다. 먼저 ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’은 과밀주거를 나타내는 지표로 보기 어렵다. 방이 1개이면서 동시에 가구원수가 3명 이상인 가구는 개념상 전체 과밀가구의 일부에 지나지 않기 때문이다. 3인 이상이 단칸방에 거주하는 경우 이외에도 다른 형태의 과밀가구가 존재하기에, 이 비율의 높고 낮음으로 과밀주거 문제의 심각성을 판단하는 것은 근본적으로 불가능하다.

물론 3인 이상이 단칸방에 거주하면 방당 인원수가 3을 넘으므로 심각한 과밀주거의 대리지표로서 보이기도 한다. 그러나 극히 이례적이지만 6명이 2개의 방에 거주할 경우 방당 인원수가 3임에도 불구, 이 지표에는 반영되지 않는다. 또한 방당 인원수는 UN이나 개발도상국에서 슬럼을 판별하기 위한 용도로 3을 사용하며(UN, 2018; WHO, 2018), 그 외 기개발국에서는 주로 1이나 1.5가 사용된다. 이러한 까닭에 ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’은 과밀주거의 대표 지표로 보기 어렵다.

최저주거기준을 활용한 두 가지 지표 역시 문제점을 갖는다. 이 문제점은 크게 측정과정에서 생기는 문제와 최저주거기준 자체의 문제로 구분할 수 있다. 측정과정에서 생기는 문제점으로 먼저 가구구성에 따라 제시된 최저주거기준을 가구원수로 사용하고 있음을 지적할 수 있다. 최저주거기준의 별표에서 제시된 방의 구성과 주거면적의 최소 요건은 표준 가구구성에 대한 것이다. 즉 2인가구 전체가 아니라 그중 ‘부부’로 구성된 가구에 대한 기준이며, 3인가구 전체가 아니라 그중 ‘부부와 6세 이상의 자녀 1인’으로 구성된 가구에 대한 기준이다. 가구원수가 같을지라도 가구구성이 달라지면 당연히 필요한 방의 개수와 주거면적은 달라진다. 그렇기 때문에 별표의 제목도 ‘가구원수별 최소 주거면적 및 용도별 방의 개수’가 아니라 ‘가구구성별 최소 주거면적 및 용도별 방의 개수’인 것이다.

그럼에도 불구, 현재의 측정방식은 별표의 가구구성과 관련된 내용은 고려하지 않은 채, 가구원수와 방의 개수, 주거면적을 토대로 가구원수별 최소방수, 가구원수별 최소주거면적을 산정하고 있다. 예를 들면 이 방식 내에서 4인 가구는 그 구성이 어떻게 되더라도 방의 개수가 3개보다 적으면 방수 기준 미달로 분류된다. 그러나 만약 4인이 노부모 2인과 부부 2인으로 구성된다면 별표의 침실분리원칙에 기초할 때 2개의 방이면 충분하다. 이처럼 현행 방식은 최저주거기준에서 제시된 기본 개념이나 원칙에 기초하지 않은 채 과밀주거 지표를 생산하고 있다고 해도 과언이 아니다.

방수의 산정방식 역시 최저주거기준에 기초하고 있다고 보기 어렵다. 현행 방식은 필요한 방의 개수를 산정할 때 최저주거기준 별표에서 실(방) 구성 열에 있는 1에서 4까지의 숫자를 사용한다. 별표의 주석 2에 따르면 이는 침실 혹은 침실로 활용 가능한 방의 수를 뜻한다. 주석 3에서 ‘방의 개수 설정을 위한 침실분리원칙’을 밝히는 것처럼, 방의 개수는 침실 혹은 침실로 활용가능한 방으로 한정되어야 한다. 그러나 2장 3절에서 살펴본 것처럼 실제 주거실태조사 자료를 분석할 때에는 ‘방’과 ‘거실(대청마루)’, 그리고 ‘식당(부엌이 딸린 식당 포함)’을 모두 합산해 방의 개수를 산정한다. 거실이나 식당을 침실로 사용해도 된다는 기준이 최저주거기준 어디에도 존재하지 않는 이상, 이는 최저주거기준보다 방수 기준 미달 가구를 훨씬 과소평가하도록 만든다.

앞에서 살펴본 것처럼 방당 인원수와 같이 상대적으로 과밀주거에 대해 간략한 기준을 사용하고 있는 미국에서만 방의 개념이 넓게 정의될 뿐, 가구구성에 따른 방수 기준을 구체적으로 수립해 활용하고 있는 영국과 캐나다는 방을 ‘침실’로 분명히 한정하고 있다. 영국의 경우 법적 기준은 ‘방’으로 폭넓게 정의되어 있으나 이 기준은 거의 사용되지 않고, 이를 침실 기준으로 수정한 EHS 지표가 더 보편적으로 사용되고 있으며, 이 때문에 최근 법적 기준을 침실 기준으로 개정하려는 시도들이 이어지고 있다(DCLG, 2007; Wilson and Barton, 2018). 주거실태조사에서 ‘방’은 침실보다 폭넓은 개념임에도 불구, 여기에 거실과 식당의 수까지 더하는 현재의 방식은 최저주거기준의 기본 개념, 그리고 국제적인 기준에도 부합하지 않는다고 볼 수 있다.

그러나 가장 큰 문제는 현재의 최저주거기준에 있다. 가구가 필요한 침실의 개수를 산정하기에 최저주거기준의 침실분리원칙은 모호한 부분들이 너무 많기 때문이다. 가장 치명적인 문제점은 동일한 침실을 사용할 수 있는 가구원수의 상한을 정의하지 않고 있다는 점이다. “만 6세 이상 자녀는 부모와 분리”하도록 되어 있으므로 만 6세 미만의 자녀는 부모와 동거할 수 있다. 그렇다면 부모와 동거 가능한 만 6세 미만 자녀는 몇 명인가? 극단적으로 부부와 만 6세 미만 자녀 3명으로 구성된 가구는 1개의 방이면 충분한가? “만 8세 이상의 이성자녀는 상호 분리”라는 조항도 마찬가지이다. 이는 만 8세 이상의 동성자녀는 동거할 수 있음을 뜻하는데, 만약 만 8세 이상의 동성자녀가 4명이라면 이들에게 방 1개만 제공되어도 무방한 것인가? 여기에서 Eurostat과 캐나다, 영국은 방당 최대 거주인원을 2명으로 한정하고 있음에 주목할 필요가 있다. 이에 만 8세 이상의 동성자녀라 하더라도 함께 거주할 수 있는 인원은 최대 2명으로 한정하여야 할 것이다. 만 6세 미만 자녀가 부모와 함께 거주할 수 있다는 조항은 사실 국외 사례에서 찾아보기 어렵다. 그럼에도 국내 현실에서는 충분히 수용 가능하다면 이 역시 최대 1명으로 한정시킬 필요가 있다. 만 6세 미만의 자녀가 2명일 때에는 만 8세 이상 자녀와 마찬가지로 별도 침실이 제공되도록 함으로써 이 문제점을 해결할 수 있다.

만 8세 이상 동성자녀가 언제까지 계속 침실을 함께 사용하여야 하는가 역시 기준이 부재하다. 반면 Eurostat과 캐나다는 18세 이상일 때, 그리고 영국은 21세 이상일 때 동성이라도 별도 침실이 제공되어야 한다는 기준을 갖고 있다. 이에 성인으로 볼 수 있는 연령부터 별도 침실을 제공하는 규정이 보완되어야 할 것이다.

1명이 만 8세 미만이며 다른 1명이 만 8세 이상인 이성 자녀에 대한 규정 역시 부재하다. 현재 기준은 “만 8세 이상의 이성자녀는 상호 분리”로 되어 있기 때문에 모두가 만 8세 이상일 경우만 방수를 산정할 수 있다. 즉 만 8세 이상 18세 미만의 여아와 만 8세 미만의 남아, 혹은 만 8세 이상 18세 미만의 남아와 만 8세 미만의 여아가 함께 거주하는 것이 최저주거기준에 부합하는지 아닌지 알기 어렵다. 캐나다의 경우 1명이 5세 미만이라면 6세 이상 18세 미만의 이성 가구원과 같은 침실을 사용할 수 있다. 반면 영국은 이 경우라도 동성일 때에만 동거가 가능하다. 국내에서는 어떤 기준을 적용할지 판단이 필요하다.

“만 6세 이상 자녀는 부모와 분리”한다는 조항, 즉 만 6세 미만일 경우 부모와 함께 거주할 수 있다는 조항 역시 보완이 필요하다. 만 6세 미만의 가구원이 있지만 이들이 부모와 함께 거주하지 않는 사례가 존재하기 때문이다. 예를 들어 부모가 아니라 노부모 혹은 부모의 형제자매와 거주할 때 이들과 침실을 공유할 수 있는지 판단하기 어렵다. 실제로 4장의 주거실태조사 자료에서 만 6세 미만 가구원이 존재하면서 나머지 가구원 중에 부모 대신 노부모가 존재하는 경우가 37건에 달한다.

현재의 침실분리원칙이 지나치게 직계 혈연 중심으로 기술된 점도 재고할 필요가 있다. ‘노부모-부부-자녀’의 직계 혈연 중심으로 구성된 이 원칙들 하에서 비직계, 비혈연 가구원의 방수를 결정하기 어렵기 때문이다. 2장 2절에서 살펴본 것처럼 국외 기준들은 ‘people’, ‘person’, ‘household members’, ‘individual’, ‘adolescents’ 등과 같이 혈연과 무관한 단어들을 사용, 보다 보편적인 적용이 가능하다. 이미 한 가구를 구성한 상황에서 이들의 혈연관계를 고려할지, 아니면 성별과 연령, 관계(부부 여부)만 고려할지 판단이 필요하다.

‘부부’와 ‘노부모’ 역시 법적인 결혼이 전제된 관계를 지칭할 가능성이 높다. 주거실태조사도 가구주와의 관계를 묻는 과정에서 ‘배우자’라는 단어를 사용, 남편-아내의 관계에 한정해 응답될 가능성이 높다(<표 7>). 이 안에서 예를 들어 ‘가구주’와 ‘친구’가 동거할 가능성은 고려되지 않는다. 그러나 국외 기준들은 법적 혼인 관계가 아니라 실제 동거 여부를 판별하기 위해 보다 광의의 용어를 사용하고 있다. Eurostat의 ‘커플(couple)’, 영국의 ‘동거 중인 커플(cohabiting couple)’, 캐나다의 ‘사실혼 관계의 커플(common-law couple)’이 그 예이다. 필요한 방의 수가 결혼 여부보다 동거 여부에 의해 달라진다면, 이 용어 역시 보다 광의의 동거를 측정하도록 수정하여야 할 것이다.

Category of the relationship with householder in the Korean Housing Survey


Ⅳ. 새로운 과밀주거 기준과 그 적용

본 장에서는 지금까지의 내용을 바탕으로 기존의 문제점을 보완한 새로운 과밀주거의 측정기준을 제안한다. 그리고 이를 토대로 실제 과밀가구를 추출, 기존 기준에 따른 과밀가구와 비교함으로써 기존 기준의 부정확성을 확인한다. 또한 새로운 과밀주거의 기준을 적용, 현재 과밀가구가 갖고 있는 주요한 특징들을 살펴본다.

1. 새로운 기준의 개발

새로운 기준은 기존의 국내 기준에서 제시된 원칙은 최대한 유지하면서 전술한 문제점은 국제적으로 사용되고 있는 기준을 활용해 보완함으로써 마련한다. 먼저 국제적으로 빈번히 활용되고 있는 방당 인원수를 적용한다. 1명과 1.5명의 두 가지 기준이 많이 사용되고 있으므로 이 수치들을 그대로 사용해 과밀주거 여부를 판정한다. 방은 영국과 캐나다의 사례처럼 침실이나 침실로 활용가능한 방이 고려되도록 주거실태조사에서 거실과 식당의 수를 제외한 순전한 ‘방’의 수만을 사용한다. 가구원수는 현재 동거 중인 가구원을 기준으로 산정한다. 구체적으로 1명 기준에서는 ‘방의 개수<가구원수’일 때 그리고 1.5명 기준에서는 ‘방의 개수<가구원수/1.5’일 때 과밀주거로 판정한다.

이와 함께 가구구성에 따른 방수 기준을 적용한다. 앞서 살펴본 영국, 캐나다 등의 기준을 기초로 기존 최저주거기준 내 침실분리원칙의 문제점을 보완한다. 먼저 성인일 때 별도 침실을 사용한다는 원칙이 부재하였으므로, 만 18세 이상부터 별도 침실을 사용하는 기준을 추가한다. 부부가 동일 침실을 사용한다는 것은 같지만 부부 대신 ‘부부 혹은 커플’로 그 범위를 넓힌다. 6세 미만 가구원 1인과 침실을 공유하는 범위도 기존의 부모에서 ‘부모 등 다른 성인 가구원’으로 확장한다. 그리고 만 6세 미만 가구원이 2명인 경우 이들에게 별도 침실을 제공하도록 한다. 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원 2인이 동일 침실을, 그리고 만 8세 이상 만 18세 미만 동성의 가구원 2인이 동일 침실을 사용하는 것은 기존의 기준과 다르지 않다. 다만 여기에 포함되지 않는 경우들, 즉 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원 1인과 만 8세 이상 만 18세 미만 가구원 1인이 있는 경우 이들의 성별을 고려하지 않고 동거를 허용한다. 이는 기존 원칙에서 ‘만 8세 이상의 이성자녀는 상호 분리’로 명시, 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원과 만 8세 이상 만 18세 미만 가구원이 서로 이성인 경우는 여기에 해당하지 않아 같은 침실을 사용할 수 있는 것으로 해석한 결과이다. 이를 다 고려한 뒤에도 만 6세 이상 만 18세 미만 가구원 1명이 남을 경우 별도의 방을 제공한다. 이상의 내용을 정리하면 <표 8>과 같다.

The new standard for overcrowding in Korea

이와 함께 가구구성에 따른 방수 기준을 적용한다. 앞서 살펴본 영국, 캐나다 등의 기준을 기초로 기존 최저주거기준 내 침실분리원칙의 문제점을 보완한다. 먼저 성인일 때 별도 침실을 사용한다는 원칙이 부재하였으므로, 만 18세 이상부터 별도 침실을 사용하는 기준을 추가한다. 부부가 동일 침실을 사용한다는 것은 같지만 부부 대신 ‘부부 혹은 커플’로 그 범위를 넓힌다. 6세 미만 가구원 1인과 침실을 공유하는 범위도 기존의 부모에서 ‘부모 등 다른 성인 가구원’으로 확장한다. 그리고 만 6세 미만 가구원이 2명인 경우 이들에게 별도 침실을 제공하도록 한다. 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원 2인이 동일 침실을, 그리고 만 8세 이상 만 18세 미만 동성의 가구원 2인이 동일 침실을 사용하는 것은 기존의 기준과 다르지 않다. 다만 여기에 포함되지 않는 경우들, 즉 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원 1인과 만 8세 이상 만 18세 미만 가구원 1인이 있는 경우 이들의 성별을 고려하지 않고 동거를 허용한다. 이는 기존 원칙에서 ‘만 8세 이상의 이성자녀는 상호 분리’로 명시, 만 6세 이상 만 8세 미만 가구원과 만 8세 이상 만 18세 미만 가구원이 서로 이성인 경우는 여기에 해당하지 않아 같은 침실을 사용할 수 있는 것으로 해석한 결과이다. 이를 다 고려한 뒤에도 만 6세 이상 만 18세 미만 가구원 1명이 남을 경우 별도의 방을 제공한다. 이상의 내용을 정리하면 <표 8>과 같다.

한 가지 논의가 더 필요한 사항은 비혈연가구이다. 비혈연가구원을 혈연가구원으로부터 무조건 분리할 수도 있으며, 혈연가구원과 동일하게 연령과 성별 등으로 구분해 침실 원칙을 적용할 수도 있다. 예를 들어 만 10세가 되는 친구의 남아 자녀가 함께 거주할 경우, 만 12세 남아인 가구주 자녀와 함께 거주하게 할 수도 있으며, 비혈연이기 때문에 별도 침실을 제공하게 할 수도 있다. 이는 연구자가 자의적으로 결정하기 어려운 부분으로 판단, 두 가지 경우에 대해 모두 분석하기로 한다.

국토교통부와 마찬가지로 주거실태조사 자료에 이 기준을 적용해 과밀가구를 추출한다. 현재 방수는 방당 인원수와 동일한 방식으로 산정한다. 필요한 방의 수는 다음과 같은 절차를 거쳐 계산한다. 우선 현재 동거하고 있는 가구원수를 최대 방수로 설정한다. 여기에 동거 가구원 내 부부관계가 존재할 경우 이 관계의 수만큼 방수를 차감한다. 예를 들어 부부 관계의 가구원 2인이 있을 경우 방수를 1개 차감한다. <표 7>에서 보듯 주거실태조사에서 명시적으로 관측가능한 부부관계는 ‘가구주 - 가구주의 배우자’, ‘자녀 - 자녀의 배우자’, ‘손자녀 - 손자녀의 배우자’, ‘증손자녀 - 증손자녀의 배우자’, ‘가구주 및 배우자의 형제자매 - 가구주 및 형제자매의 배우자’이다. 물론 자녀나 손자녀, 증손자녀, 가구주 및 배우자의 형제자매가 2명 이상이면 응답한 배우자가 동거 중인 자녀(혹은 손자녀, 증손자녀, 가구주 및 배우자의 형제자매)의 배우자가 아닐 수도 있다. 그러나 이는 주거실태조사로 확인이 불가하며, 현실적으로 가능성도 높지 않으므로 부부관계가 존재하는 것으로 가정한다. 조부모가 2인이 존재할 때도 마찬가지이다. 이 조부모는 가구주의 조부모일 수도 있으며 배우자의 조부모일 수 있다. 만약 가구주의 조부모 1인과 배우자의 조부모 1인이라면 침실을 분리하는 것이 적합하다. 그러나 이 역시 현재 조사로는 확인이 불가하며, 현실적인 가능성도 크지 않으므로 부부관계가 존재하는 2인으로 가정한다.

다음으로 만 18세 미만 이하 가구원의 동거를 고려한다. 먼저 주거실태조사 표본에서 한 가구의 만 6세 미만 가구원수는 최대 4명까지 발견된다. 전술한 기준에 의거, 1명일 경우에는 부모 등 성인 가구원과 동거할 수 있으므로 방수에서 1을 차감한다. 2명일 때에는 별도 침실을 사용하므로 1개의 방이 필요하기 때문에 마찬가지로 1을 차감한다. 3명일 때에는 1명은 부모 등과 동거하고 2명은 별도 침실을 사용하기 때문에 1개의 방이 필요하므로 2를 차감한다. 그리고 4명일 때에는 2개의 방을 사용하므로 동일하게 2를 차감한다.

다음으로 만 6세 이상 가구원의 동거를 고려한다. 이는 다시 만 6세 이상 8세 미만과 만 8세 이상 18세 미만으로 구분하여야 한다. 이성 간 동거가 전자는 가능하지만 후자는 불가능하기 때문이다. 먼저 만 6세 이상 8세 미만 가구원수는 표본가구 내에서 최대 3명까지 존재한다. 1명일 경우 1개의 방이 필요하므로 방수를 차감하지 않으며, 2명일 경우에는 동거가 가능하므로 방을 1개 차감한다. 3명인 경우 2명은 동거가 가능하고 나머지 1명은 별도의 방을 사용하므로 2개의 방이 필요하다. 따라서 필요 방수를 1개 차감한다. 만 8세 이상 18세 미만의 경우 성별에 따라 동거 가능 여부가 결정되기 때문에 이들의 성별 분포를 살펴보아야 한다. 주거실태조사의 분석결과 이들의 분포는 <표 9>와 같다. 여기서 괄호 안의 수는 각 가구원수의 조합에 따른 필요방수를 뜻한다. 예를 들어 남자 가구원수가 2명이고 여자 가구원수가 2명일 때 필요방수는 남자 가구원이 동거가 가능하므로 1개, 여자 가구원도 동거가 가능하므로 1개, 그래서 총 2개가 필요하다. 이를 토대로 다시 전체 방수에서 불필요한 방수를 차감한다.

Crosstable between number of young male members and number of young female members

다만 여기까지의 분석 이후 만 6세 이상 8세 미만 가구원 1명과 만 8세 이상 18세 미만 가구원 1명이 각각 방을 사용하고 있다면, 이들의 동거가 가능하다고 판단, 다시 필요방수를 1개 더 줄인다. 전술한 것처럼 국내 최저주거기준의 침실분리원칙에 의거, 이들이 이성이더라도 동거가 가능하다고 판단하여 성별을 별도로 고려하지 않는다.

지금까지 만 18세 미만 가구원의 동거 여부를 판단하면서 가구원의 혈연관계 여부는 고려하지 않았다. 그러나 비직계나 비혈연관계의 가구원인 경우 동거가 어려운 상황도 발생할 수 있다. 이에 비혈연, 비직계 가구원이 있다면 만 18세 미만 동거 기준을 충족하더라도 별도 침실을 사용하는 것으로 방수를 조정한다. 주거실태조사에서 비직계, 비혈연 가구원은 <표 7>에서 가구주와의 관계가 친인척, 친구, 기타인 경우로 본다.

2. 새로운 기준의 적용

본 절에서는 국토교통부 2017년 주거실태조사 마이크로데이터를 활용, 1절에서 마련된 기준으로 과밀가구 규모와 특성을 분석하고자 한다. 1명 및 1.5명의 방당 인원수 기준(P1.0, P1.5), 그리고 가구구성을 고려한 방수 기준을 적용한다. 가구구성을 고려한 방수 기준은 비혈연가구원을 별도로 고려하지 않은 경우(BS1)와 고려한 경우(BS2)로 각각 산정한다. 이 수치를 기존의 지표로 산정된 과밀가구 비율(A1, A2, A3)과 비교함으로써, 기존 지표의 부정확성을 정량적으로 확인할 수 있을 것이다.

표본가중치를 고려해 산정된 과밀가구 비율은 <표 10>과 같다. 전술한 것처럼 기존 지표를 활용할 경우 과밀가구의 비율은 0.04%, 4.16% 및 0.35%로 5% 미만의 수치를 갖는다. 반면 새롭게 적용된 지표들은 모두 이 수치를 초과한다. 방당 가구원수는 1을 기준으로 했을 때 전체 가구의 30%가 과밀가구로 분류된다. 과밀주거 기준을 1.5로 조정할 때 이 비율은 9.4%로 감소하지만, 여전히 기존 지표들보다 높은 값을 갖는다. 가구구성을 고려한 방수 기준을 사용할 때 과밀가구의 비율은 약 7%로 나타난다. 이 역시 기존 지표들보다 높은 값으로, 특히 개념이 유사한 ‘방수 기준 미달 가구’ 비율 0.35%와 비교할 때 그 값이 현저하게 증가한다. 가구수로 보자면 기존 지표에서 과밀가구는 약 7만 가구였으나, 새로운 지표에서는 135만 가구로 나타난다. 이는 곧 기존 지표들이 과밀주거의 실태를 크게 과소평가하였음을 보여준다. 비직계, 비혈연가구에 대해 별도 침실을 부여하더라도 과밀가구 비율은 큰 차이가 없다. 이는 비혈연관계에 있는 가구원의 수가 워낙 적기 때문이다.

Overcrowding rates of new standards and current standards

기존 지표의 문제점을 보다 엄밀히 확인하기 위해 새로운 방수 기준에 따른 필요방수의 분포를 가구원수를 기준으로 표현하면 <표 11>과 같다. 논의의 편의를 위해 비혈연관계를 고려하지 않은 경우로 한정한다. 테두리가 굵은 칸은 주거실태조사를 활용해 가구원수별 방수 기준 미달 가구를 판별할 때 적용하는 방의 개수를 뜻한다. 이를 통해 새로운 기준을 적용한 결과 필요방수는 결코 기존 측정방식에서의 필요방수와 일치하지 않음을 알 수 있다. 예를 들어 2인 가구의 경우 기준 측정방식에서 필요방수는 1을 적용하였지만, 새로운 기준에서 방이 2개가 필요한 가구가 26%에 이른다. 5인 가구의 경우 기존 측정방식의 필요방수 3개에 해당하지 않는 가구의 비율이 50%를 넘는다. 7인 가구 이상은 기존의 방수 기준 산정 과정에서 원천적으로 제외, 이들 가구까지 반영한다면 전체 가구 중 기존의 측정방식에 부합하지 않는 가구의 비율은 18%에 이른다. 이는 곧 기존 방수 기준 측정방식이 갖고 있는 오류의 정량적 수치로 볼 수 있다. 전체 불부합가구 중에서 2인가구 및 4인가구가 차지하는 비율이 높다는 점도 유의할 필요가 있다.

Minimum number of rooms by household size

마지막으로 새로운 기준에 기초할 때, 국내 과밀가구의 특성은 무엇인지 살펴보기로 한다. 가구주의 연령, 가구원수, 만 18세 미만 가구원수 존재 여부, 점유형태, 주택유형, 거주지역, 소득수준, 자산규모 등 총 8개의 특성에 걸쳐 분석을 진행한다. 과밀가구 기준은 마찬가지로 비혈연가구를 고려하지 않은 가구구성당 방수 기준을 적용한다. 그 결과는 <그림 1>과 같다.

Figure 1.

Charateristics of overcrowded households in Korea

먼저 가구주의 연령을 기준으로 볼 때(<그림 1>의 a), 과밀가구 비율은 가구주의 연령이 45세 이상 54세 미만에서 가장 높으며(11.7%), 이보다 가구주의 연령이 낮거나 높을수록 그 비율은 감소한다. 가구원수별 분포(<그림 1>의 b)를 토대로 과밀주거는 가구원수가 늘어날수록 발생할 가능성이 커짐을 알 수 있다. 특히 가구원수가 5명 이상일 때 과밀가구의 비율은 52%에 이른다는 점은 눈여겨 볼 대목이다. 동일한 패턴이 만 18세 미만 가구원수에 따른 분포에서도 발견된다(<그림 1>의 c). 만 18세 미만 가구원수가 0일 때 과밀가구 비율은 4.3%에 불과하다. 그러나 만 18세 미만 가구원수가 늘어날수록 이 비율은 증가, 3명 이상일 때 32%에 이른다.

국외의 경우 자가에 비해 임차가구에게서 과밀주거 비율이 크게 나타나는 경향이 관찰된 바 있다(GLA, 2017; MHCLG, 2018). 점유형태별 비율을 산정한 결과, 우리나라에서도 유사한 패턴이 발견된다(<그림 1>의 d). 자가가구 내 과밀가구는 5.7%에 불과한 반면, 전세가구 내에서 7.4%, 보증금 있는 월세 가구 내에서 10.8%로 더 높게 나타난다. 다만 보증금 없는 월세 가구 내에서 과밀가구의 비중은 자가가구보다 낮다(4.5%). 주택유형별 차이는 상대적으로 크지 않다(<그림 1>의 e). 과밀가구 비율은 다세대 및 연립에서 8.7%로 가장 높으며, 다음이 단독주택(7.3%)이다. 아파트와 기타 유형은 각각 6.4%와 6.9%로 이보다 낮다. 지역별로 살펴보면(<그림 1>의 f) 서울(7.4%)과 서울 이외 수도권 지역(8.1%)이 타 지역에 비해 상대적으로 과밀가구 비율이 높다.

가구소득으로 집단을 구분할 때 다소 흥미로운 결과가 나타난다(<그림 1>의 g). 저소득가구에 비해 고소득가구에서 그 비율이 높게 나타나기 때문이다. 예를 들어 연소득이 천만 원 미만인 가구 중 과밀가구는 1.6%에 불과하다. 반면 가구 연소득이 4천만 원 이상 6천만 원 미만인 가구 내에서 이 비율은 9.6%에 이른다. 이는 앞서 Myers and Lee(1996)의 지적처럼 과밀주거에 거주하는 이유가 반드시 낮은 소득 때문만이 아님을 보여주는 증거일 수 있다. 그러나 이는 고소득 집단이 상대적으로 가구원수가 많아 발생한 결과일 수 있으므로, 보다 엄밀한 분석이 필요하다.

소득의 영향을 일반화하기 어려운 까닭은 가구자산별 비율의 패턴이 다르게 나타나기 때문이기도 하다(<그림 1>의 h). 순자산이 5천만 원을 넘지 않는 가구 내에서 과밀가구의 비중은 9%를 넘는 반면, 순자산이 1억을 넘을 경우 과밀가구의 비중은 6.3%, 4.8%로 더 낮아진다. 이는 경제력이 클수록 과밀가구의 비중이 감소한다는 것으로 가구소득의 결과와 대비된다. 가구의 경제력과 과밀주거와의 관계는 후속연구를 통해 보다 심도있게 관찰할 필요가 있다.


Ⅴ. 맺으며

과밀주거는 언제부터 마치 해결된 문제처럼 여겨진다. 과거 수십 년 동안 주택의 물량도 크게 늘어났으며, 또 아파트를 중심으로 주택의 품질도 현격히 개선되었기 때문이다. 과밀주거에 대한 공식적인 지표도 마찬가지이다. ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’, 최저주거기준을 활용한 ‘방수 기준’ 및 ‘면적 기준’ 미달 가구 비율은 5%, 심지어 1%보다 낮은 수치를 제공한다. 좁은 방에서 여러 명이 빽빽이 거주하는 혼잡한 모습은 1960~70년대를 다룬 영화에서 접하거나 우리가 원조하여야 할 개발도상국의 상황처럼 인식된다.

그러나 본 연구에 따르면 우리는 과밀주거 문제의 해결을 자신할 정도로 과밀주거를 진단할 정교한 지표를 갖고 있지 않다. ‘3인 이상 단칸방 거주가구 비율’은 전체 과밀주거 중 극히 일부의 사례만 다루기에 과밀주거를 나타내는 지표로 보기 어렵다. 최저주거기준의 ‘방수 기준’ 및 ‘면적 기준’ 미달가구 비율은 최저주거기준의 침실분리원칙이 구체적이지 않은데다, 이를 활용해 미달가구를 측정하는 과정이 중대한 오류를 지니고 있기 때문에 그 결과를 신뢰하기 어렵다. 따라서 이를 토대로 과밀주거 문제는 거의 사라졌으며, 보다 상향된 주거기준을 도입해 유도하여야 한다는 주장 역시 근거가 빈약하다.

본 연구는 과밀주거에 대한 국외 연구들과 사례들을 검토, ‘방당 인원수’와 ‘가구구성을 고려한 방수’가 가장 널리 사용되는 과밀주거의 지표임을 확인하였다. 그리고 이를 국내 자료, 즉 주거실태조사 자료에 적용한 결과, 국내 과밀가구는 2017년 기준 최소 135만 가구로 전체 가구의 7%에 이르렀다. 이는 과밀가구의 비율이 5% 혹은 1%에도 미치지 못한다는 기존의 진단이 결코 옳지 않음을 분명히 보여준다. 2장에서 살펴본 것처럼 과밀주거가 과거가 아닌 현재에도, 그리고 개발도상국이 아닌 기개발국에서도 가구의 건강과 복지에 부정적인 영향을 초래하는 요인이라면, 135만에 이르는 과밀가구를 줄이기 위한 노력이 반드시 필요하다.

노력의 출발점은 과밀주거의 실태를 정확하기 파악할 지표를 마련하는 것이다. 전술한 것처럼 ‘3인 이상 단칸방 가구 비율’은 마치 과밀주거의 실태를 다루는 것처럼 보이지만 실제로는 그 일부만을 다루어 전체 과밀주거 양상과 다른 수치를 제공할 수 있으므로 과밀주거의 지표에서 제외하여야 한다. 또한 최저주거기준으로 과밀주거의 실태를 파악하려는 시도도 지양되어야 한다. 최저주거기준은 방수 기준과 면적 기준, 그리고 시설 기준을 통합해 생성하는 복합지표이다(김준형, 2015). 이 복합지표를 중심으로 주거문제가 논의된다면, 개별 기준의 측정과정이 갖고 있는 문제점을 발견하거나 보완하기가 어렵다. 문제점을 지닌 채로 측정되더라도 다른 기준과 통합해 최저주거기준 미달가구 비율이라는 지표로 활용되기 때문에 과밀주거 문제와 같은 개별 문제의 실태를 파악하거나 그 문제를 경험할 가구만을 솎아낼 여지도 줄어든다. 그럼에도 불구하고 최저주거기준을 토대로 정책을 결정함으로써 개별 기준의 관점에서 납득하기 어려운 일들이 발생한다. 현재의 최저주거기준은 국민의 주거복지를 보장하려는 국가 차원의 선언으로서 충분한 가치를 갖지만, 주거정책을 실제 수립하고 집행하는 데 활용할 수단으로서는 아직 미흡한 수준이다. 최저주거기준을 확보하려는 주요한 목적 중 하나가 과밀주거 문제의 해결이라면, 최저주거기준보다 과밀주거를 보다 정확하게 측정하는 ‘방당 인원수’와 ‘가구구성에 따른 방수’를 핵심 지표로 활용하여야 할 것이다.

이를 위해서는 과밀주거의 판별 기준과 측정 방식에 대한 보완이 선행되어야 한다. 먼저 ‘가구구성에 따른 방수’ 기준을 사용하기 위해서는 전체 가구에 대해 필요한 침실 수를 산정할 수 있도록 상세한 침실분리원칙이 마련되어야 한다. 현재 최저주거기준의 침실분리원칙은 이 수준에 미치지 못한다. 방에 최대 몇 명이 동거할 수 있는지, 자녀는 몇 세 이후로 별도 침실을 사용할 수 있는지, 만 6세 미만 자녀는 부모가 부재한 경우 다른 가구원과도 동거가 가능한지, 만 6세 이상 8세 미만 자녀와 만 8세 이상 18세 미만 자녀가 이성이라도 동거할 수 있는지, 비직계, 비혈연 가구원은 별도 침실을 사용할 수 있는지 현재 기준으로서는 확인하기 어렵기 때문이다. 이 질문들에 답할 수 있을 정도로 세부적인 내용들이 공식적으로 보완되어야 ‘가구구성에 따른 방수’ 기준이 공식적으로 사용될 수 있다. 본 연구를 통해 제안된 <표 6>이 이 논의의 출발점이 될 수 있을 것이다.

과밀주거를 측정하기 위한 주거실태조사의 활용 방식 역시 개선이 필요하다. 최저주거기준에서 제시된 방수 기준은 분명 특정 가구구성을 고려한 방수와 면적이다. 그럼에도 현행 방식은 가구구성이 아니라 가구원수를 기준으로 방수와 면적 기준을 산정하고 있다. 가구원수를 기준으로 과밀가구를 판정할 경우 과밀가구는 전체의 0.35%에 불과하지만, 가구구성을 엄밀하게 고려할 경우 이 비율은 7%이다. 가구규모로는 7만과 135만의 차이이다. 이처럼 극명한 오차를 품고 있다면, 가구원수를 기준으로 한 기존 방식은 가구구성을 기준으로 한 방식으로 시급히 대체되어야 한다.

현재 가구의 방수를 산정하는 과정에서 방뿐만 아니라 거실, 식당의 수까지 합산하는 것 역시 납득하기 어렵다. 선언적 성격이 강한 현행 최저주거기준에서조차 거실과 식당을 침실로 볼 근거는 찾기 어렵다. 국외 사례들도 과밀주거를 판별할 때 방은 침실이나 침실로 사용가능한 방으로 한정하고 있다. 주거실태조사에서 거실, 식당으로 응답된 방을 현재 가구의 방수에 포함시키는 것은 곧 거실과 식당으로 구분된 곳을 침실로 사용하는 것이 국내 주거기준의 관점에서 적합함을 뜻한다. 만약 일반 국민들에게 이 점을 설득하기가 어렵다면, 현재의 측정방식은 반드시 개선되어야 한다.

본 연구에서 과밀주거는 방의 개수를 중심으로 분석되었지만, 보다 엄밀하게 접근하자면 방의 면적까지도 고려되어야 한다. 영국은 <표 3>의 우측에서 보듯이 방의 면적에 따라 거주 가능한 최대인원을 0~2명으로 규정하고 있다. 심지어 방의 면적이 50ft2(4.6m2) 미만일 때에는 최대거주인원은 0명으로 규정, 거주가 불가능한 방으로 규정한다. 그러나 현재 국내에서는 주택의 개별 방의 면적을 담고 있는 자료는 부재하다. 주거실태조사에서도 개별 방의 면적이 아닌 전체 주택의 사용면적만 조사된다. 침실로 사용하기에 필요한 최소한의 면적이 존재한다면, 그리고 이를 과밀주거 문제에 포함시키는 것이 바람직하다면, 가구의 개별 방의 면적에 대한 데이터베이스를 구축하려는 노력이 선행되어야 한다.

만약 전체 최저주거기준 미달 가구에서 과밀가구가 엄밀하게 분리된다면 학계에서 해야 할 일도 늘어날 것이다. 먼저 국외 연구들과 마찬가지로 국내에서도 과연 과밀주거가 가구의 건강과 복지에 부정적 영향을 미치는지 실증적 접근이 필요하다. 만약 과밀에 대한 수용 능력이 커 부정적 영향을 야기하는 과밀의 정도가 다르다면 과밀주거의 판별 기준도 조정하여야 할 것이다. 가구가 과밀주거에 처하는 원인도 분석이 필요하다. 특히 4장 2절에서 과밀주거가 고소득가구에게서도 높은 비율로 발견되었는데, 이는 과밀주거가 반드시 저소득가구가 불가피하게 직면하는 문제가 아닐 수 있음을 시사한다. 과밀주거가 가구원수가 많아서 발생하는지, 주택시장에 넓은 규모의 주택이 부족해서 발생하는지, 아니면 양호한 여건에도 불구하고 과밀주거를 자발적으로 선택하는 가구로 인해 발생하는지 보다 다각적인 검토가 이루어져야 할 것이다.

Notes
주1. “wherever there are so many people in a house that any two or more of those persons, being ten or more years old, and of opposite sexes, not being persons living together as husband and wife, have to sleep in the same room” (Wilson and Barton, 2018: 4)

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Figure 1.

Figure 1.
Charateristics of overcrowded households in Korea

Table 1.

Eurostat’s standard for overcrowding

Table 2.

Canada’s standard for overcrowding – National Occupancy Standard (NOS)

Table 3.

UK’s statutory standard for overcrowding – Space standard

Table 4.

UK’s standard for overcrowding - Bedroom Standard

Table 5.

Minimum housing size and number of rooms by household composition

Table 6.

Question for number of rooms in the Korean Housing Survey

Table 7.

Category of the relationship with householder in the Korean Housing Survey

Table 8.

The new standard for overcrowding in Korea

Table 9.

Crosstable between number of young male members and number of young female members

Table 10.

Overcrowding rates of new standards and current standards

Table 11.

Minimum number of rooms by household size